O que significa ser um Estado Federal na prática? O que significa ter autonomia financeira na prática? Qual é o papel das receitas próprias e das receitas transferidas nesse processo? Como o Brasil se situa no âmbito do federalismo fiscal comparado?
Para fins de citação, ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro de amplo acesso chamado "Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil" (acesso aqui), fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo (link da página aqui).
Autonomia financeira para obter receitas públicas
A competência para obter renda própria, ou autonomia financeira, tende a ser conceituada como o poder de arrecadar, administrar, endividar-se e gastar receitas públicas independentemente das demais esferas de governo na estrutura estatal. Nos sistemas federais, a autonomia é crucial porque apenas recursos suficientes permitem que as entidades subnacionais alcancem os seus objetivos políticos no âmbito das relações financeiras legislativas atribuídas constitucionalmente entre os níveis de governo e as responsabilidades executivas.
A forma de as unidades federadas obterem receita está no centro dessa discussão.
Há uma falsa equivalência entre receita própria e receita transferida. O grau de autonomia política para lidar com questões fiscais é diametralmente oposta se for considerada a diferença entre a competência tributária (receita própria) e a competência financeira (receita transferida). Quando possui competência tributária, o governo local pode livremente ajustar sua política arrecadatória para suprir suas necessidades fiscais (despesas e dívidas), aumentando a carga tributária ou direcionando incentivos para determinados setores econômicos estratégicos.
No caso da competência financeira, o ente federado beneficiário da partilha fica condicionado à eficiência arrecadatória do ente que detém a competência tributária do imposto de receita partilhada. O ente federado subnacional, outrossim, não tem a liberdade para formular uma política tributária conforme suas necessidades fiscais, ficando sujeito às barganhas políticas com ente central para obter mais recursos.
Deve-se destacar especificamente o papel das competências tributárias próprias dos entes subnacionais em sua esfera de autonomia. Há pelo menos sete fatores de distribuição intergovernamental da autoridade fiscal que merecem menção: a) definição das áreas de tributação exclusiva; b) autonomia dos níveis de governo para legislar sobre seus próprios tributos; c) autoridade tributária sobre o campo residual; d) nível de dependência de transferências fiscais; e) vinculação de gasto das receitas; f) nível de descentralização do gasto e g) autonomia para obtenção de empréstimos.
Nas federações, o governo federal quase sempre arrecada mais receitas (incluindo empréstimos) do que utiliza diretamente. Esse desequilíbrio reflete a lógica mais forte de descentralizar as responsabilidades de gastos em vez das responsabilidades de arrecadação de receitas. No entanto, a prática varia entre: i) federações onde as unidades subnacionais arrecadam a maior parte – até quase a totalidade – de suas próprias receitas; e ii) aquelas onde as unidades subnacionais arrecadam apenas quantias muito pequenas. Os governos federais arrecadam a maior parte das receitas na maioria das federações.
Na prática, no entanto, a tendência em direção à centralização de arrecadação tributária geralmente torna os gastos extrajurisdicionais um domínio do governo nacional. Do ponto de vista das entidades subnacionais, tais gastos federais em suas áreas de competência muitas vezes representam um dilema significativo. Por um lado, a tendência em direção à tributação centralizada implica que elas podem acolher com satisfação essa assistência financeira para reforçar seus recursos frequentemente escassos. Para compensar essa escassez de suas próprias receitas, o estabelecimento de padrões mínimos nacionais para serviços é frequentemente um dos muitos objetivos possíveis declarados para o uso de subsídios federais.
Possivelmente o argumento mais forte em favor de unidades subnacionais terem uma extensa autonomia para financiar suas próprias necessidades seja que isso vincula claramente seus gastos à captação de recursos. Esse fato deve tornar esses governos mais receptivos à combinação desejada de impostos e gastos por suas respectivas populações. Certamente, existem combinações muito diferentes de impostos e gastos entre as unidades constituintes em algumas federações descentralizadas. Por exemplo, no Canadá, uma medida padronizada de "esforço fiscal" mostra que Quebec tem impostos e gastos per capita significativamente mais altos do que a vizinha Ontario.
Autonomia financeira em perspectiva comparada
No federalismo fiscal comparado, o grau de autonomia financeira dos entes subnacionais pode ser aferido, em primeiro lugar, pelo percentual de receitas próprias antes das transferências intergovernamentais, indicador que representa a máxima expressão da autonomia fiscal, pois revela a capacidade de cada esfera de governo financiar suas competências com recursos arrecadados diretamente.
Utilizando dados de 2017 e 2018, a comparação internacional demonstra que federações como Canadá (54,73%), Suíça (47,75%) e Estados Unidos (45,35%) atribuem aos governos subnacionais participação significativamente maior na arrecadação própria do que países marcados por maior centralização fiscal, como Brasil (32,73%), Austrália (27,86%), Espanha (26,66%), Itália (13,30%) e África do Sul (18,51%).
As receitas após os repasses refletem os mecanismos de equalização fiscal, mas não alteram o fato de que a efetiva autonomia financeira depende, primordialmente, da capacidade originária de arrecadação antes das transferências. Assim, quanto maior o percentual de receitas próprias previamente aos repasses, maior tende a ser a independência fiscal e decisória dos entes federativos.
Após a realização das transferências intergovernamentais, observa-se uma redução expressiva das assimetrias fiscais entre as esferas de governo. O percentual de receitas dos entes subnacionais passa a corresponder a 44,71% no Brasil, 39,26% na Austrália, 62,11% no Canadá, 42,54% na Alemanha, 53,18% na Índia, 24,99% na Itália, 42,94% na África do Sul, 41,44% na Espanha, 53,21% na Suíça e 54,67% nos Estados Unidos. Esses dados evidenciam que as transferências exercem relevante função equalizadora, ampliando a capacidade financeira dos governos subnacionais para o exercício de suas competências. Todavia, embora reduzam os desequilíbrios fiscais verticais, tais mecanismos não substituem a autonomia financeira originária, pois os recursos transferidos permanecem, em maior ou menor grau, sujeitos às prioridades, condicionalidades e critérios definidos pelo ente transferidor. Assim, a equalização fiscal contribui para a capacidade de gasto dos entes subnacionais, mas não se confunde com a efetiva autonomia proporcionada pela arrecadação de receitas próprias.
Por outro lado, tais recursos descentralizados frequentemente vêm com condições mais rigorosas e podem assim constituir uma intrusão na autonomia subnacional que frustra a distribuição de poderes legislativos e administrativos. Esses recursos nem sempre são transferências globais (block grants) apenas destinados a uma área ampla, como assistência social, ou mesmo transferências gerais para apoio ao orçamento que fortalecem a autonomia de gastos subnacionais (não sua autonomia de receita, é claro). Seja qual for o objetivo que eles devem realizar, as transferências financeiras devem, em qualquer caso, ser adequadamente projetadas e sistemáticas para serem eficazes. Um sistema mal projetado de transferências pode criar dependências de transferências que causam o estrangulamento econômico de regiões fiscalmente desfavorecidas.
Referências
MASCARENHAS, Caio Gama. Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil. São Paulo: Blucher Open Access, 2026. DOI: http://dx.doi.org/10.5151/9786555504057.
MASCARENHAS, Caio Gama. Teoria do federalismo de desempenho no Brasil: benchmarking, federalismo fiscal e regulação de resultados. 2025. Tese (Doutorado em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2025. DOI: https://doi.org/10.11606/T.2.2025.tde-09012026-133127. Acesso em: 2026-06-23.
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