Quem "gerencia" o Brasil? Quem define metas, acompanha resultados e cobra desempenho de estados e municípios nas áreas mais sensíveis da vida cotidiana, como educação, saúde, responsabilidade fiscal, controle de contas e gestão ambiental?
Para fins de citação, ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro de amplo acesso chamado "Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil", fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo.
Essas perguntas, que à primeira vista parecem simples, revelam um dos temas centrais do debate contemporâneo sobre o funcionamento do Estado, qualidade das políticas públicas e a efetivação de direitos fundamentais: é importante que alunos da rede pública tenham um bom aprendizado (artigo 205 da Constituição); é crucial que políticas públicas de saúde possam tratar efetivamente de enfermidades (artigo 196 da Constituição); é desejável que políticas fiscais sejam responsáveis, sustentáveis, equilibradas e transparentes (artigos 163 e 163-A da Constituição); e, no âmbito do controle e da gestão sustentável, é necessário que o desenvolvimento econômico possa ser adquirido juntamente com legalidade, eficiência, inclusão social e preservação ambiental (artigos 3°, 6°, 37 e 225 da Constituição).
Há vários "gerentes" de governos. Em razão de valores como democracia, república e Estado de Direito, o ideal seria que o principal gerente fosse o cidadão, mas a complexidade do mundo demonstra que há outros gerentes. Em países descentralizados, como o Brasil, a cobrança por resultados não se concentra em um único ator governamental.
Governos cobram metas de outros governos. Em regra, governos centrais ao redor do mundo cobram metas de governos locais em diversas áreas de gestão e de políticas públicas em geral – não somente isso, mas também monitoram o desempenho de governos e os classificam conforme seus interesses (bechmarking). Chama-se esse fenômeno de federalismo de desempenho.
Não se pode ignorar o papel de órgãos de controle (TCU, TCEs e TCMs) no monitoramento e cobrança de resultados. No âmbito das organizações internacionais, como a União Europeia ou o Fundo Monetário Internacional, há um condicionamento de apoio financeiro ao cumprimento de metas por parte dos países envolvidos. Por fim, no âmbito dos agentes não-estatais, a sociedade responsabiliza resultados de políticas públicas pelo voto, enquanto o mercado reage ao desempenho do setor público por meio de investimentos e decisões econômicas.
Um campo promissor de estudo é a análise de relações de cobranças de desempenho entre governos em estruturas estatais descentralizadas (Estados unitários, federações e confederações).
Nas últimas décadas, as transformações da ordem econômica global alteraram não apenas a relação entre Estado e mercado, mas também a forma como diferentes esferas de governo se articulam. Nesse contexto, muitos sistemas federativos têm se mantido dinâmicos justamente por permitir que governos subnacionais inovem, experimentem soluções e aprendam uns com os outros na formulação e na execução de políticas públicas. É nesse cenário que emerge o chamado Federalismo de Desempenho, um modelo de coordenação intergovernamental baseado no uso de indicadores, metas e comparações de resultados. Em vez de controlar apenas quanto se gasta, esse arranjo busca influenciar como se gasta e, sobretudo, quais resultados são entregues à população, preservando, ao menos em tese, a autonomia decisória dos entes subnacionais.
Um federalismo de desempenho?
Possuindo vários instrumentos e estratégias próprias de coordenação e governança, o Federalismo de Desempenho ocorre em situações nas quais, por meio de medidas empíricas de desempenho, governos subnacionais são incentivados a perseguir e atingir metas políticas nacionais dentro de seu âmbito de autonomia.
No aspecto operacional, cuida-se de instrumento de governança ou forma específica de coordenação que realiza a integração entre a avaliação de desempenho (benchmarking) e diversos aparatos administrativos, regulatórios, tecnológicos, financeiros e comportamentais. No tocante aos fins, esse procedimento visa a condicionar e harmonizar atividades intergovernamentais na busca de determinado resultado previsto para uma política pública, viabilizando o pleno exercício de direitos políticos e direitos sociais.
Assim como os estudos em federalismo fiscal em geral, o fenômeno aqui descrito não se limita a federações, mas em razão da grande influência do princípio do federalismo nas formas de coordenação e governança em estruturas estatais, a denominação ainda é adequada.
A natureza do federalismo de desempenho
O federalismo de desempenho não constitui uma categoria autônoma de federalismo nem deriva diretamente do federalismo cooperativo. O fenômeno também não se enquadra nas classificações de federalismo competitivo ou coercitivo. Ele deve ser compreendido, sobretudo, como um modelo de governança ou coordenação intergovernamental que combina, de forma simultânea, elementos de cooperação, competição, coerção e aprendizagem entre os entes subnacionais. Essa concepção decorre da própria interdependência que marca a formulação e a execução de políticas públicas em Estados descentralizados, nos quais a realização de objetivos comuns exige mecanismos estáveis de integração, negociação e repartição de responsabilidades. Nesse ambiente, coordenar vai além de cooperar: envolve também disputas por recursos, incentivos desiguais e conflitos inerentes às relações federativas.
A finalidade do federalismo de desempenho
As finalidades imediatas do Federalismo de Desempenho são as seguintes: i) permitir maior nível de accountability nas federações e em estruturas políticas descentralizadas em geral; ii) oferecer incentivos para uma melhora qualitativa na provisão de bens e serviços oferecidos à população (arranjo mais eficiente); e iii) permitir um accountability por meio da divulgação de medidas empíricas de desempenho.
As finalidades mediatas são voltadas para a concretização de direitos fundamentais, notadamente: i) direitos políticos, visto que os indicadores de desempenho governamental informam o cidadão-eleitor sobre o desempenho dos governantes, possibilitando um exercício aprimorado do voto; e ii) direitos sociais, em virtude de a utilização de indicadores visar à otimização dos gastos governamentais e aperfeiçoar a qualidade dos serviços públicos postos à disposição do usuário e do contribuinte.
Estudos doutrinários sobre o Federalismo de Desempenho abordam tanto a performance das políticas sociais, quanto a performance das políticas fiscais. No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sanciona estados e municípios que possuem má performance na gestão fiscal com a proibição de recebimento de transferências voluntárias (parágrafo único do art. 11; inc. IV do § 1º do art. 25 e § 3º do art. 23 da LRF). Ao se focar na performance das políticas sociais, analisa-se a relação direta entre qualidade do gasto público e efetivação de direitos fundamentais. Já a performance da política fiscal possui uma relação indireta com a efetivação de direitos fundamentais (por exemplo, controle da inflação e endividamento público).
Cobrando metas de políticas públicas em perspectiva comparada
Políticas de coordenação intergovernamental são essenciais para o sucesso de boas políticas públicas. Mesmo após passar por todas as arenas de veto, uma política nacional imposta (ou não) aos entes subnacionais pode sofrer problemas na fase de execução, como: i) recusa de governos locais em cooperar com a decisão nacional; ii) execução ineficaz em razão da assimetria de informação entre os entes da federação; e iii) execução ineficaz por falta de capacidade burocrática dos entes da federação envolvidos na política pública.
Quem são os gestores responsáveis pela qualidade desses serviços públicos essenciais? Em verdade, não há uma divisão constitucional clara de competências nessas áreas, possuindo os entes atribuições comuns para executar (art. 23 da CF) e legislar sobre tais assuntos (art. 24 da CF). Visando a administrar com mais eficiência as políticas públicas sociais, diversos arranjos de organização intergovernamental são desenhados para coordenar atribuições e suas respectivas fontes de financiamento. O arranjo apresentado nesta tese – o Federalismo de Desempenho – configura uma tendência contemporânea do federalismo fiscal. Da mesma forma que ocorre com o orçamento, os governos federais ao redor do mundo estão cada vez mais empregando indicadores de desempenho de governos subnacionais para garantir que as jurisdições provinciais e locais persigam as metas políticas nacionais.
Após a Emenda do teto de gastos (EC n. 95/2016), a necessidade de "fazer mais com menos recursos" aumentou. Destaca-se a aprovação da Emenda Constitucional (EC) n. 108/2020, que, além de dispor sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (FUNDEB), modificou o parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal (CF) para tornar obrigatório o "ICMS educacional" (sistema de finanças intergovernamentais vinculado ao desempenho educacional da gestão receptora) em todo o território nacional e criou uma central única de monitoramento de dados contábeis de todos os membros da federação por meio do art. 163-A da CF. O parágrafo único do art. 193 da CF agora passa a prever "a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação" das políticas públicas sociais.
A pesquisa que fundamenta este debate analisou quatro grandes áreas: educação, saúde, responsabilidade fiscal e controle/gestão sustentável. Identificou-se um padrão comum de regulação por resultados, ainda que com variações relevantes conforme o setor.
Na educação, por exemplo, predomina a lógica da accountability escolar: resultados de aprendizagem dos alunos são medidos e comparados, produzindo consequências para redes, escolas e profissionais (IDEB no Brasil, NAEP nos EUA e PISA no plano internacional). Há dois modelos de políticas de accountability escolar nos países: a) aqueles que adotam incentivos e punições são categorizados como consequential states (consequential accountability), incluindo obrigatoriedade de reformas, condições de repasses de verbas, prêmios, fechamento de escolas etc.; e b) aqueles que somente reportavam os resultados dos exames padronizados dos alunos, sem vincular a um sistema de bonificações/penalidades, são chamados de report card states. No Brasil, esse modelo dialoga com experiências norte-americanas, como o No Child Left Behind, que associou testes padronizados a incentivos e sanções, ainda que em contextos federativos distintos.
Na saúde pública, a comparação de desempenho concentra-se na atenção básica e na integração das redes do SUS, com indicadores que medem cobertura, qualidade da gestão municipal, eficiência dos serviços e determinantes sociais da saúde. O contraste com o Canadá é ilustrativo: enquanto ambos os países utilizam indicadores nacionais, o Canadian Health Act opera em um federalismo mais descentralizado, no qual as províncias mantêm maior autonomia para definir como atingir os resultados pactuados, ao passo que, no Brasil, o monitoramento tende a ser mais centralizado no Ministério da Saúde.
Já na responsabilidade fiscal, a comparação de desempenho assume contornos próprios. No Brasil, indicadores como a Capacidade de Pagamento (Capag) e a qualidade da informação contábil orientam a atuação da União sobre estados e municípios. Nos Estados Unidos, em contraste, não há uma coordenação fiscal centralizada equivalente: as restrições ao endividamento decorrem principalmente de autolimitações previstas nas constituições estaduais, o que produz um modelo de comparação menos hierárquico e mais baseado na autonomia subnacional.
Por fim, na gestão sustentável e no controle, destacam-se experiências brasileiras sofisticadas de comparação de desempenho, como o ICMS Ecológico, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M) e o Índice de Responsabilidade Social de Mato Grosso do Sul. Esses instrumentos dialogam com referências internacionais: padrões ambientais da EPA nos EUA, modelos de avaliação do Reino Unido e sistemas suíços de indicadores multissetoriais. Em comum, todos revelam como a comparação de resultados se tornou uma linguagem central da governança pública contemporânea — capaz de induzir comportamentos, orientar políticas e, quando bem desenhada, aproximar o Estado das necessidades reais da sociedade.
Referências:
MASCARENHAS, Caio Gama. Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil. São Paulo: Blucher Open Access, 2026. DOI: http://dx.doi.org/10.5151/9786555504057.
MASCARENHAS, Caio Gama. Teoria do federalismo de desempenho no Brasil: benchmarking, federalismo fiscal e regulação de resultados. 2025. Tese (Doutorado em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2025. DOI: https://doi.org/10.11606/T.2.2025.tde-09012026-133127. Acesso em: 2026-06-23.
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