Como governos são responsabilizados pelos seus resultados? Como resultados esperados geram responsabilização? Em suma: pelo voto popular, pela estrutura estatal e pelo mercado. Explica-se.
Ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro de amplo acesso chamado "Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil", fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo.
Há diversos atores que desempenham funções de monitoramento e cobrança de resultados na administração pública. Em uma federação democrática, fundada nos princípios da República e do Estado de Direito, o principal agente de controle deveria ser o próprio cidadão, que, por meio do voto e da participação política, avalia o desempenho dos governantes. Contudo, a complexidade das relações intergovernamentais faz com que essa função seja compartilhada por diferentes instituições.
No Brasil, a União federal monitora o desempenho de estados e municípios em diversas políticas públicas, enquanto os estados também acompanham a atuação dos municípios em seus territórios. Soma-se a isso a atuação dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU), os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) e os Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs), responsáveis pela fiscalização da gestão pública.
No plano internacional, organismos como a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional frequentemente condicionam apoio financeiro ao cumprimento de metas previamente estabelecidas. Além disso, agentes não estatais também exercem relevante influência: a sociedade responsabiliza governos pelos resultados das políticas públicas por meio do voto, enquanto o mercado responde ao desempenho do setor público por intermédio de decisões de investimento e financiamento.
O voto popular - responsabilização reputacional
Em alguns casos, a política de coordenação limita-se a divulgar a performance de cada entidade governamental em políticas públicas de competência comum e deixar que a "responsabilização reputacional na esfera político-eleitoral" (naming and shaming e blame game) faça o restante.
A definição de responsabilidade nas atribuições comuns é importante na medida em que políticos de diferentes níveis de governo são motivados a agir de forma a fugir do "viés de negatividade" (negativity bias) dos eleitores. Para escaparem das perdas potenciais de popularidade, políticos teriam incentivos para seguirem as seguintes tendências:
i) desejo de evitar a culpa por ações impopulares (blame avoidance); e
ii) busca de crédito por ações populares (credit claiming). Cumpre observar que as regras estabelecidas no âmbito do pacto federativo, ainda que formalmente positivadas no ordenamento jurídico, são frequentemente instrumentalizadas pelos agentes políticos, seja para diluir responsabilidades e evitar a atribuição de culpa por resultados impopulares, seja para reivindicar protagonismo por bons resultados obtidos.
Entes de uma federação podem adotar objetivos conjuntos, o que é uma característica comum de parcerias colaborativas bem-sucedidas baseadas em valores compartilhados e confiança mútua. Se os membros dessa rede intergovernamental também concordarem com a divulgação pública de seu desempenho em relação ao alcance desses objetivos ou com a avaliação por reguladores independentes, eles também se tornam mais transparentes e responsáveis perante o público (accountability). Esses diferentes processos de accountability horizontal e transparência envolvem as duas primeiras etapas da responsabilidade (informar e discutir), mas também podem levar à etapa final de ação corretiva e retificação.
A estrutura estatal - responsabilização administrativo-financeira
Em grande parte das situações, há "responsabilização administrativo-financeira" pelos resultados. No âmbito administrativo, pode ser utilizado um amplo sistema de premiações e punições vinculado aos resultados (bônus salariais, promoções, demissões, rebaixamento em classificações etc).
No âmbito político-federativo, o sistema possibilita outros tipos de instrumentos. É possível, por exemplo, a utilização das transferências intergovernamentais de resultado ou desempenho, vinculando o financiamento aos métodos de monitoramento de resultados e de accountability de gastos feitos por entes que recebem recursos federais.
Dentro de um desenho planejado de uma política pública de execução descentralizada, essas transferências intergovernamentais condicionam o repasse de recurso aos resultados a serem alcançados, enquanto oferecem maior flexibilidade no desenho de programas e níveis de gastos associados para alcançar os objetivos do programa. O escopo seria restaurar o foco do destinatário na estrutura de entrega alternativa de bens e serviços (estrutura competitiva para a prestação de serviços públicos) para alcançar esses resultados.
No ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilização administrativo-financeira manifesta-se em diversos setores. Nas políticas sociais, normas como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, os Planos Nacionais de Educação, a Lei Orgânica da Saúde e os Planos Nacionais de Saúde estabelecem metas, indicadores e mecanismos de monitoramento. Nas finanças públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou as matérias das leis de diretrizes orçamentárias ao regulamentar sobre o anexo de metas fiscais. Os resultados desejados, portanto, estão especificados nessas normas.
A responsabilização pelos resultados ocorre mediante mecanismos de financiamento condicionados ao desempenho. No Brasil, podem ser destacados repasses regulados pelos resultados como o FUNDEB, o ICMS Educacional, o ICMS Ecológico, o ICMS-Saúde e o programa Previne Brasil, que vinculam repasses ao alcance de resultados previamente definidos. De modo semelhante, as transferências voluntárias condicionam a liberação de recursos ao cumprimento das metas pactuadas nos respectivos planos de trabalho, evidenciando a crescente incorporação da lógica de desempenho na gestão pública.
O mercado - responsabilização econômico-privada
Por fim, deve-se ressaltar a "responsabilização do tipo econômico-privada". Esse estilo de responsabilização consiste no controle fiscal exercido pelo mercado por meio de mecanismos como a classificação de risco (credit rating), que condiciona o acesso dos entes públicos ao crédito. Governos com gestão fiscal considerada temerária sofrem restrições financeiras, como aumento de custos de financiamento, fuga de investidores e dificuldades para captar recursos, funcionando, assim, como um instrumento de imposição de restrições orçamentárias rígidas (hard budget constraint) a partir da lógica do mercado.
Instituições fiscais ligadas ao mercado de capitais são capazes de regular resultados fiscais mediante a classificação do nível de solvência dos governos (benchmarking). A nota dada para governos por agências especializadas em análise e classificação de risco crédito influencia diretamente o comportamento dos investidores.
A classificação de risco soberano consiste na avaliação, por agências especializadas, da capacidade e da disposição de um país em honrar suas obrigações financeiras. Trata-se de instrumento relevante para investidores, ao oferecer análise independente sobre o risco de crédito do emissor. Atualmente, diversos países e entes subnacionais mantêm contratos com agências como Standard & Poors, Fitch Ratings e Moodys, além de outras que realizam monitoramento regular, como DBRS, JCR, R&I, NICE e Dagong.
É possível afirmar que as agências de classificação de risco exercem relevante função na imposição de restrições financeiras (hard budget constraint) aos gestores públicos, especialmente quando promovem o rebaixamento das notas de crédito atribuídas a governos.
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