Em 18 de agosto de 2026, a U.S.-China Economic and Security Review Commission (USCC), comissão do Poder Legislativo dos Estados Unidos, criada pelo Congresso norte-americano em 2000 para acompanhar as relações entre Estados Unidos e China, especialmente suas consequências econômicas, comerciais e de segurança nacional, divulgou o relatório "The Peoples Republic of Data: How China Is Turning Data into Capital".
Trata-se de um issue brief produzido pela equipe de pesquisa de uma comissão do Congresso norte-americano, cujo mandato é justamente examinar a China sob a perspectiva dos interesses econômicos e estratégicos dos Estados Unidos.
O relatório examina a tentativa chinesa de transformar dados de um recurso informacional em ativo econômico mensurável, contabilizável, negociável e financiável. O ponto de partida foi a decisão de 2020 de reconhecer os dados como um quinto fator de produção, ao lado da terra, trabalho, capital e tecnologia. A partir daí, a política chinesa passou a abranger explicitamente a criação, circulação, valoração, comercialização e uso produtivo dos dados.
A valoração como elo entre dados e capital
A ideia central do documento é que a valoração é o passo indispensável para converter dados em capital. Enquanto os dados permanecem apenas como informação utilizada internamente pelas empresas, seu valor econômico não aparece necessariamente nas demonstrações financeiras. Quando lhes é atribuído um valor monetário reconhecido contabilmente, porém, eles podem passar a desempenhar funções próprias de outros ativos: integrar o patrimônio da empresa, melhorar indicadores financeiros, servir de garantia para crédito e, em determinadas circunstâncias, sustentar operações de securitização. O relatório sintetiza essa lógica: um ativo ao qual se atribui valor monetário pode ser registrado no balanço, oferecido como garantia e securitizado.
A principal inovação chinesa ocorreu em 2023, quando o Ministério das Finanças editou regras que entraram em vigor em janeiro de 2024 permitindo que empresas reconheçam determinados recursos de dados em seus balanços. O tratamento depende de sua finalidade econômica: dados destinados ao uso interno, ao aumento da produtividade ou ao licenciamento podem ser classificados como ativos intangíveis; dados destinados à venda podem ser tratados como estoques. Isso contrasta com o tratamento predominante segundo IFRS e US GAAP, no qual os custos de dados produzidos internamente tendem a ser reconhecidos como despesas, deixando boa parte do valor econômico dos dados invisível no balanço.
Como a China está atribuindo valor aos dados
O problema é determinar quanto os dados realmente valem. A solução inicial adotada pelas regras chinesas é relativamente conservadora e simples: o valor é calculado primordialmente a partir dos custos necessários para criar ou produzir os dados. O governo complementou as normas contábeis com orientações metodológicas da China Appraisal Society e normas de gestão de ativos de dados.
O próprio relatório, entretanto, identifica uma fragilidade importante nesse método. O custo de produção não corresponde necessariamente ao valor econômico. Uma base de dados extremamente barata de produzir pode gerar receitas, ganhos de produtividade ou vantagens competitivas enormes; inversamente, uma base cara de construir pode ter pouca utilidade comercial. Métodos tradicionais utilizados para outros intangíveis — como valor presente dos fluxos de caixa futuros ou comparação com transações de ativos semelhantes — também são difíceis de aplicar, porque os conjuntos de dados são pouco padronizados, têm características específicas e circulam em mercados ainda pouco líquidos e transparentes. Por isso, o valor baseado em custos pode tanto subestimar quanto superestimar o valor real do ativo.
Há ainda um problema jurídico: a China não construiu propriamente um direito clássico de propriedade sobre os dados. O sistema distingue direitos de deter recursos de dados, processá-los e utilizá-los e administrar produtos de dados. Na prática, isso faz com que os benefícios da monetização tendam a ser apropriados, pelo menos inicialmente, por quem coleta ou processa os dados, e não necessariamente pelas pessoas ou organizações cujas atividades os geraram.
O efeito da contabilização
A política já está produzindo efeitos concretos. Em dezembro de 2025, 136 companhias chinesas listadas em ações A haviam registrado RMB 3,8 bilhões (equivalente a R$ 2,94 bilhões) em ativos de dados. Em março de 2026, outras 417 empresas não listadas já registravam dados como ativos, sendo mais de 300 empresas estatais locais. O relatório observa que existe um incentivo financeiro claro: a contabilização dos dados pode elevar o ativo e melhorar a relação entre ativos e passivos das empresas.
Esse ponto merece destaque. Valorar dados não significa apenas descobrir um preço para vendê-los. No modelo chinês, a valoração produz uma transformação contábil: algo anteriormente não reconhecido no patrimônio passa a ser considerado riqueza empresarial. O relatório chega a observar que, dependendo do tratamento adotado, isso pode melhorar imediatamente determinados indicadores financeiros, ao elevar ativos e reduzir despesas operacionais reconhecidas.
Da valoração à financeirização
A etapa seguinte é ainda mais relevante: usar o valor dos dados para obter financiamento. Empresas e veículos de financiamento de governos locais já obtiveram empréstimos bancários oferecendo ativos de dados contabilizados como garantia. Mais ambiciosamente, a China começou a experimentar data asset-backed securities — ABS, isto é, títulos vinculados a ativos de dados.
O volume acumulado dessas operações alcançou aproximadamente RMB 20 bilhões (R$ 15,5 bi) até maio de 2026, contra cerca de RMB 5 bilhões em 2025. Em maio de 2026 foi realizada a primeira securitização apresentada como baseada exclusivamente em ativos de dados, de RMB 532 milhões. Contudo, a operação contou com garantia de uma instituição financeira estatal, o que demonstra que o mercado ainda não confia plenamente na capacidade dos próprios dados de gerar fluxos de caixa suficientes para sustentar os títulos.
Essa experiência também revelou os riscos da valoração. Em junho de 2026, as autoridades chinesas suspenderam novas aprovações de ABS lastreados em dados, diante de dúvidas sobre os critérios de avaliação e underwriting e da utilização dessas estruturas por veículos de governos locais para contornar limites ao endividamento. Em vários casos, segundo o relatório, os dados dados como "ativos" dificilmente produziriam receitas capazes de pagar os títulos, sendo necessário recorrer a garantias externas ou outras receitas.
O que há de mais importante na experiência chinesa
O aspecto mais inovador da política chinesa, portanto, não é simplesmente criar um mercado para compra e venda de bases de dados. É estabelecer uma cadeia:
dados > identificação e organização > valoração > reconhecimento contábil > ativo > garantia > financiamento > securitização.
É justamente essa transformação que permite falar em "turning data into capital". O objetivo é fazer com que dados tenham uma existência econômica semelhante à de outros ativos produtivos, mesmo que não exista propriedade plena sobre eles.
O relatório considera essa experiência estrategicamente importante porque a China está tentando criar não apenas mercados, mas também padrões de avaliação, contabilidade, registro de direitos, qualidade e interoperabilidade. Se esses padrões forem internacionalmente adotados, a China poderá influenciar as regras globais de funcionamento da economia de dados.
A conclusão do documento é particularmente significativa: enquanto a China permite que empresas reconheçam dados em seus balanços e caminha para tratá-los como uma nova classe de ativos, o valor dos dados corporativos continua em grande medida invisível nos padrões contábeis norte-americanos. Por isso, o relatório recomenda que os Estados Unidos avaliem tanto mudanças nos padrões contábeis quanto a realização de inventários e avaliações dos acervos de dados mantidos pelo próprio governo.
Em síntese, o caso chinês mostra uma passagem conceitual importante: os dados deixam de ser vistos apenas como insumo tecnológico ou objeto de proteção jurídica e passam a ser tratados como riqueza econômica passível de mensuração. O grande desafio ainda não resolvido é estabelecer uma metodologia capaz de distinguir o custo contábil dos dados de seu verdadeiro valor econômico, que depende de sua exclusividade, qualidade, possibilidade de reutilização, capacidade de gerar receitas ou ganhos de produtividade e das restrições jurídicas à sua exploração. É nesse ponto — mais do que na simples criação de bolsas de dados — que se encontra a experiência mais relevante do modelo chinês.
Lições para o Brasil: do valor dos dados aos direitos sobre os dados
A experiência chinesa é especialmente relevante para o Brasil porque mostra que a discussão sobre dados não pode permanecer restrita à proteção contra usos indevidos. Dados são, simultaneamente, objeto de direitos fundamentais, insumo produtivo e fonte de valor econômico. Uma política pública moderna precisa, por isso, responder a duas perguntas diferentes: como permitir que dados sejam organizados, valorados e utilizados produtivamente; e como distribuir os direitos e os benefícios econômicos decorrentes desse uso quando o valor tem origem em informações geradas por pessoas.
É justamente nesse segundo ponto que o modelo chinês revela uma lacuna. A China criou mecanismos para registrar recursos de dados como ativos, utilizá-los como garantia e desenvolver mercados de produtos de dados, mas não estruturou um direito clássico de propriedade do indivíduo sobre os dados pessoais. Os benefícios econômicos tendem, assim, a ser apropriados por quem coleta, organiza, processa ou transforma os dados em produtos negociáveis. Para o Brasil, a principal lição não deve ser simplesmente reproduzir esse modelo, mas combinar sua capacidade de criar mercados e infraestrutura de valoração com um regime jurídico que reconheça a posição do titular na cadeia econômica dos dados.
Essa questão ganha importância porque a economia digital já monetiza dados em larga escala, ainda que essa monetização seja pouco visível para quem os gera. Plataformas digitais, redes sociais, sistemas de pagamento, comércio eletrônico, publicidade comportamental, serviços de localização, aplicações de inteligência artificial e inúmeros outros modelos de negócio extraem valor da coleta, combinação, inferência e reutilização de informações. Reconhecer essa realidade econômica não significa transformar a intimidade em mercadoria nem atribuir um preço a cada informação pessoal. Significa enfrentar a assimetria pela qual empresas podem capturar e monetizar o valor dos dados, enquanto os titulares permanecem, em regra, apenas como fontes passivas desse insumo.
O projeto de lei nº 1.356/2026 e o reconhecimento do direito de propriedade sobre os dados
É nesse contexto que o projeto de lei nº 1.356, de 2026, do Deputado Arlindo Chinaglia (PT-SP), em tramitação na Câmara dos Deputados, assume importância estratégica. A proposição institui a Lei Geral de Empoderamento de Dados e o Ecossistema Brasileiro de Monetização de Dados - EBMD e parte de uma premissa que a experiência chinesa deixa em aberto: se os dados produzidos ou disponibilizados pelas pessoas geram valor econômico, o titular deve conservar poder jurídico sobre sua utilização e, quando houver exploração econômica legitimamente contratada, ter a possibilidade de participar dos resultados.
O reconhecimento de um direito de propriedade sobre dados pessoais deve ser compreendido, nesse desenho, como uma propriedade de natureza especial, inseparável dos direitos da personalidade e distinta da propriedade clássica sobre coisas. Não se trata de permitir a venda definitiva da identidade informacional de uma pessoa. Ao contrário: a titularidade permanece vinculada ao titular e é intransferível; o que pode ser objeto de contrato é o direito de uso, temporário, delimitado e vinculado a finalidades determinadas. A pessoa não deixa de ser titular de seus dados por autorizar uma empresa a utilizá-los, e a autorização não extingue os direitos de acesso, informação, oposição, revogação e proteção previstos na legislação.
Esse ponto é decisivo para a construção de uma economia de dados compatível com a ordem constitucional brasileira. Ao atribuir ao titular direitos de posse, controle, usufruto, disposição e exclusão, e ao admitir incentivos, recompensas ou pagamentos pela utilização econômica autorizada, o projeto de lei nº 1.356 desloca o indivíduo da posição de mero objeto de coleta para a de participante do mercado de dados. A monetização deixa de ser uma prerrogativa exclusiva de plataformas, intermediários e processadores e pode converter-se, quando o titular assim decidir, em fonte de renda ou poupança individual.
A proposta também tem uma dimensão distributiva. Além da participação econômica direta dos titulares, ela parte da ideia de que uma parcela da riqueza gerada por grandes empresas intensivas em dados deve retornar à sociedade. Essa abordagem é particularmente relevante em uma economia na qual os efeitos de rede e a concentração de grandes bases informacionais tendem a produzir elevada concentração econômica. A propriedade dos dados, nesse sentido, não é apenas uma categoria civil: funciona como instrumento para definir quem pode autorizar o uso, quem pode dele obter frutos e em que condições a riqueza informacional pode ser apropriada.
O projeto de lei nº 5.960/2025 e a criação da infraestrutura da economia de dados
O projeto de lei nº 5.960, de 2025, cumpre função diferente e complementar. O substitutivo apresentado na Comissão de Desenvolvimento Econômico transforma a proposição em um Marco de Fomento à Economia Digital e reconhece expressamente a economia de dados como componente estratégico do desenvolvimento produtivo e tecnológico. O texto cria espaços de compartilhamento de dados e prevê bolsas de dados destinadas à oferta, descoberta, catalogação, contratação, remuneração, acesso, entrega e acompanhamento do uso de dados.
Essa inovação é conceitualmente importante. Ao admitir bolsas e operações remuneradas, o próprio marco de fomento reconhece que dados, produtos de dados e serviços baseados em dados podem constituir objetos de relações econômicas organizadas. A questão deixa de ser saber se existe ou não uma economia de dados - ela já existe - e passa a ser como estruturá-la de modo juridicamente seguro, competitivo, transparente e compatível com os direitos dos titulares.
Emendas propostas ao substitutivo procuram completar essa arquitetura. Para que uma bolsa de dados seja mais do que uma plataforma de encontro entre ofertantes e demandantes, é necessário definir os objetos jurídicos negociáveis, distinguir dados brutos, direitos de uso, produtos de dados e serviços baseados em dados, estabelecer requisitos de certificação e rastreabilidade e identificar o operador responsável pela governança e integridade do mercado. Também é importante que cada transação possua registro auditável e que os contratos indiquem finalidade, prazo, escopo de utilização, remuneração, responsabilidades, medidas de segurança e restrições a compartilhamentos posteriores.
A experiência da Shanghai Data Exchange é útil nesse aspecto. Seu valor institucional não está apenas em permitir transações, mas em criar infraestrutura de confiança: qualificação da origem dos dados, verificação de conformidade, padronização, avaliação de qualidade, registro das operações e acompanhamento da utilização. Para o Brasil, esse desenho pode ser adaptado sem que seja necessário transformar dados pessoais em bens livremente alienáveis. O objeto da negociação pode consistir em direitos temporários de uso, produtos derivados ou serviços baseados em dados, preservando-se a titularidade dos dados pessoais.
Também é relevante que a supervisão das bolsas seja atribuída à Autoridade Nacional de Proteção de Dados - ANPD, com atuação coordenada, conforme a natureza da operação, com o Banco Central, a Comissão de Valores Mobiliários, a Anatel e outros reguladores setoriais, preservadas as competências do CADE para a defesa da concorrência. Uma economia de dados capaz de gerar confiança exige não apenas liberdade contratual, mas regras sobre governança, segurança cibernética, prevenção de conflitos de interesses, tratamento isonômico dos participantes, auditoria e responsabilização.
A complementaridade entre os projetos de lei nº 1.356/2026 e 5.960/2025
Os dois projetos devem ser compreendidos como peças complementares de uma mesma estratégia. O projeto de lei nº 5.960 constrói a infraestrutura horizontal da economia digital: capacidade computacional, espaços de compartilhamento, interoperabilidade, mecanismos de fomento e mercados organizados de dados. O projeto de lei nº 1.356 define a posição jurídica e econômica do titular dentro dessa infraestrutura: reconhece sua propriedade especial sobre os dados, preserva o controle sobre os usos autorizados e cria instrumentos para que participe do valor econômico gerado.
Em termos simples, o projeto de lei nº 5.960 responde à pergunta de como organizar uma economia e mercados de dados; o projeto de lei nº 1.356 responde à pergunta de quem deve exercer controle e participar economicamente quando o valor negociado se origina de dados pessoais. Aprovar apenas o primeiro poderia criar mercados eficientes sem resolver a distribuição do valor entre empresas e titulares. Aprovar apenas o segundo reconheceria direitos econômicos importantes, mas sem a mesma infraestrutura de mercado, certificação, interoperabilidade e rastreabilidade necessária para que esses direitos possam ser exercidos em escala. A articulação das duas proposições permite superar essa fragmentação.
Essa complementaridade também oferece ao Brasil a possibilidade de adotar solução mais avançada do que a chinesa. A China demonstra como os dados podem ser identificados, organizados, valorados, registrados e utilizados para gerar financiamento. O Brasil pode acrescentar a essa cadeia um elemento distributivo: identificação e organização > valoração > circulação econômica > remuneração > participação do titular. O objetivo não é impedir que empresas criem valor a partir de dados, mas assegurar que a criação de produtos de dados e novos modelos de negócio não apague a contribuição econômica das pessoas cujas informações constituem parte essencial desse valor.
Monetização sem mercantilização da intimidade
A monetização de dados somente será legítima se estiver subordinada aos direitos fundamentais. A Constituição protege a intimidade e a vida privada no art. 5º, X, e, desde a Emenda Constitucional nº 115/2022, reconhece expressamente, no art. 5º, LXXIX, o direito fundamental à proteção dos dados pessoais, inclusive nos meios digitais. Esses direitos constituem limites materiais à economia de dados e, ao mesmo tempo, devem orientar seu desenho institucional.
Por isso, reconhecer propriedade ou valor econômico sobre dados não pode significar que a necessidade econômica transforme consentimento em coerção, nem que direitos fundamentais possam ser alienados em definitivo. A monetização deve operar sobre autorizações de uso juridicamente delimitadas, e não sobre a cessão irreversível da personalidade informacional. Nos casos em que o consentimento for a base jurídica aplicável, ele deve ser livre, informado, inequívoco, específico quanto à finalidade e passível de revogação por procedimento gratuito e facilitado. A existência de uma bolsa de dados jamais poderá funcionar, por si só, como nova hipótese legal de tratamento de dados pessoais.
Da mesma forma, deve ser proibida a utilização de mecanismos discriminatórios ou coercitivos destinados a obrigar o titular a autorizar o uso econômico de seus dados. A recusa ou a revogação não pode, em regra, resultar em negativa injustificada de bens ou serviços, imposição de penalidades, degradação artificial da qualidade do serviço ou criação de obstáculos desnecessários ao exercício de direitos. Diferenciações econômicas somente podem ser admitidas quando objetivamente relacionadas ao valor proporcionado pelo tratamento autorizado, proporcionais e incapazes de comprometer a liberdade real da decisão.
A proteção da privacidade também exige rastreabilidade. Em mercados tradicionais, a transferência de um ativo deixa registros sobre origem, comprador, vendedor e condições da operação. Na economia de dados, é ainda mais importante saber quem acessou uma informação, para qual finalidade, por quanto tempo, com quem a compartilhou e quais transformações foram realizadas. Identificadores técnicos seguros, pseudonimização quando possível, trilhas de auditoria e proibição de reidentificação indevida são instrumentos essenciais para compatibilizar monetização e autodeterminação informativa.
Privacidade e monetização, portanto, não devem ser apresentadas como objetivos opostos. Um modelo centrado no titular pode utilizar a própria infraestrutura econômica para reforçar a proteção: quanto maior a rastreabilidade das operações, mais fácil identificar usos incompatíveis; quanto mais claros os direitos de uso, menor o espaço para apropriação informal; quanto mais explícita a remuneração, mais transparente se torna a cadeia de valor; e quanto maior o poder de revogação, maior a capacidade de o titular controlar seu patrimônio informacional.
A importância estratégica da aprovação dos dois projetos
A aprovação coordenada do projeto de lei nº 1.356/2026 e do projeto de lei nº 5.960/2025 permitiria ao Brasil enfrentar simultaneamente três desafios. O primeiro é econômico: reconhecer os dados como ativos produtivos e criar condições para sua valoração, circulação, contratação e utilização no financiamento da inovação. O segundo é distributivo: assegurar que as pessoas possam participar, quando houver exploração econômica legitimamente autorizada, da riqueza gerada pelos dados que produzem ou disponibilizam. O terceiro é constitucional: garantir que todo esse processo permaneça subordinado à privacidade, à proteção de dados pessoais, à autodeterminação informativa, à defesa do consumidor e à livre concorrência.
Há ainda uma dimensão de soberania. O projeto de lei nº 5.960 enfatiza a infraestrutura tecnológica nacional - capacidade computacional, data centers, interoperabilidade e redução de dependências críticas. O projeto de lei nº 1.356 acrescenta soberania sobre o valor econômico dos dados: procura evitar que dados produzidos no Brasil sejam apenas capturados, processados e monetizados por grandes agentes econômicos, inclusive estrangeiros, sem mecanismos que assegurem controle e participação aos titulares. Uma política consistente de soberania digital precisa dessas duas dimensões.
O debate internacional indica que os países que definirem padrões de valoração, registro de direitos, interoperabilidade, governança e circulação de dados terão influência crescente sobre a economia digital. A China procura ocupar esse espaço a partir de uma estratégia estatal de transformação de dados em capital. O Brasil tem a oportunidade de desenvolver modelo próprio, no qual a inovação chinesa relativa à criação de mercados e ativos de dados seja combinada com a tradição constitucional brasileira de proteção da pessoa e com um direito explícito do titular à participação econômica.
Conclusão
A principal lição da experiência chinesa é que reconhecer o valor econômico dos dados altera profundamente sua posição na economia. Quando passam a ser identificados, organizados, valorados e negociados, os dados deixam de ser apenas insumo invisível e podem transformar-se em ativos capazes de gerar receitas, crédito, investimento e inovação. Mas a mesma experiência demonstra que, se a ordem jurídica não definir claramente os direitos incidentes sobre esses ativos, o valor tende a concentrar-se em quem possui capacidade tecnológica para coletar, processar e comercializar grandes volumes de informação.
É nesse ponto que os projetos de lei nº 1.356/2026 e 5.960/2025 podem conferir caráter singular ao modelo brasileiro. O primeiro reconhece que o titular não deve perder o controle sobre seus dados e deve poder participar da riqueza gerada por sua exploração; o segundo cria a infraestrutura institucional para que direitos de uso, produtos de dados e serviços baseados em dados possam circular em ambientes regulados, seguros e auditáveis. A combinação dos dois projetos permite construir uma economia de dados que seja simultaneamente produtiva, inovadora, distributiva e protetiva.
A propriedade de dados, nesse modelo, não deve significar alienação da pessoa, mas empoderamento: o direito de decidir, autorizar, limitar, revogar e, quando houver exploração econômica consentida, participar de seus frutos. As bolsas de dados, por sua vez, não devem ser mercados de intimidade, mas infraestruturas reguladas de negociação de direitos de uso e produtos informacionais, sujeitas à LGPD e à supervisão pública. Com essas salvaguardas, o Brasil poderá transformar dados em capital sem transformar direitos fundamentais em mercadoria - e poderá fazê-lo reconhecendo que a proteção da privacidade e a participação econômica do titular são condições, e não obstáculos, para uma economia de dados legítima e sustentável.
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