Cinco bilhões de barris: leia a íntegra do texto sobre a cessão onerosa da Petrobras

21/6/2018

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A íntegra do relatório e do substitutivo ao PL 8939/2017: PROJETO DE LEI Nº 8.939, DE 2017 Modifica a Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010, que autoriza a União a ceder onerosamente à Petróleo Brasileiro S.A. – PETROBRAS o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituição Federal, e dá outras providências, para permitir à PETROBRAS a transferência parcial, a terceiros, de áreas contratadas no regime de cessão onerosa. Autor: Deputado JOSÉ CARLOS ALELUIA Relator: Deputado Fernando Coelho Filho I – RELATÓRIO O Projeto de Lei nº 8.939, de 2017, de autoria do nobre Deputado José Carlos Aleluia, modifica a Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010, e dá outras providências, para permitir à Petrobras a transferência parcial, a terceiros, de áreas contratadas sob o regime de cessão onerosa. O art. 1º do Projeto modifica os arts. 1º, 7º e 8º da Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010. O art. 1º tem seu § 6º modificado e é acrescido do § 7º. O § 6º passa a prever que a Petrobras poderá negociar e transferir a titularidade do contrato da cessão onerosa, desde que sejam observadas certas condições: preservação de, no mínimo, 30% de participação da Petrobras no consórcio formado; prévia e expressa autorização da Agência Nacional de Petróleo – ANP (sic); manutenção do objeto e das condições contratuais; e atendimento, por parte do novo cessionário, dos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela ANP. 2 Com a inclusão do § 7º no art. 1º, define-se que, para o exercício dos direitos e competências previstos no § 6º, a Petrobras e a ANP deverão publicar, previamente, as motivações técnicas, econômicas e jurídicas que balizaram suas decisões. São feitas modificações também nos arts. 7º e 8º da Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010. No art. 7º, afirma-se que caberá à ANP regular e fiscalizar as atividades a serem realizadas nas áreas cedidas com base nesta Lei, aplicando-se, no que couber, o disposto na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. Já o art. 8º determina que a autorização de que trata o caput do art. 1° é válida pelo prazo de 12 (doze) meses, contado da data de publicação desta Lei. Por fim, o art. 2º do Projeto postula que a Lei entra em vigor na data de sua publicação. Na justificação, defende-se a necessidade de retirar o que é considerada uma amarra à possibilidade de a Petrobras manejar livremente seus ativos, de forma a otimizar a receita. Argumenta-se que a deterioração da sua situação econômica, com significativo crescimento da relação entre a dívida líquida e os lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização, criou o risco de insolvência da empresa. Para evitar isso, foram adotadas medidas com vistas à diminuição do endividamento, com destaque para a redução de investimentos, a implementação de parcerias e desinvestimentos. É o relatório. II – VOTO DO RELATOR O reconhecimento de que a Petrobras não dispunha de condições financeiras para atuar como operadora exclusiva de todas as áreas objeto da cessão onerosa, já que não teria como suportar os altíssimos investimentos necessários, resultou na promulgação da Lei 13.365, de 29 de novembro de 2016. O referido diploma legal extinguiu a obrigatoriedade de a Petrobras atuar como operadora exclusiva das áreas contratadas sob o regime de Partilha de Produção, bem como concedeu-lhe o direito de preferência para 3 operar essas áreas, o que significa que ela pode selecionar as áreas de atuação que lhe pareçam mais atrativas, consorciando-se com outras empresas privadas para o desenvolvimento conjunto dos projetos selecionados a partir do exercício do direito de preferência. A flexibilização do modelo de Partilha de Produção advinda da edição da Lei 13.365/2016 mostrou-se fundamental para o sucesso das diversas rodadas de licitação de áreas exploratórias promovidas pela ANP nos anos seguintes, que bateram recordes seguidos de arrecadação de bônus e de compromissos de investimentos, com a volta ao Brasil das maiores petrolíferas privadas do mundo, que formaram consórcios entre si ou com a Petrobras. Apesar desses bons resultados, existe ainda a necessidade de se promover novas e significativas alterações no marco legal, de modo a propiciar maior participação de companhias de petróleo privadas na exploração e produção de hidrocarbonetos no Brasil. Isso, por seu turno, é importante para o crescimento da indústria do petróleo, que vem dando grande contribuição para o desenvolvimento nacional. Nesse contexto, fazem-se necessárias duas alterações legislativas. A primeira delas visa a permitir que outras petrolíferas, e não apenas a Petrobras, atuem sob o regime da Cessão Onerosa, o que garantirá ao país um aporte imenso de investimentos enquanto o petróleo ainda servir como fonte importante de energia para o mundo. Também é preciso ter em conta que essa medida fortalece a Petrobras na medida em que possibilita a divisão de riscos e de investimentos com outros atores privados. A segunda alteração legislativa visa a garantir que as petrolíferas que venham investir no Brasil, seja no regime de cessão onerosa, seja em outro regime permitido em lei, possam seguir as regras típicas da indústria em todo o mundo, que reflitam as melhores práticas internacionais. O Projeto de Lei nº 8.939/2017 contempla essas duas medidas. Carece, entretanto, de alguns aprimoramentos com o objetivo de propiciar condições para a adequada conclusão da revisão do contrato de cessão onerosa entre a União e a Petrobras, bem como de possibilitar à União licitar os volumes excedentes ao contrato de cessão onerosa, no próprio regime de Cessão Onerosa. 4 Isso é muito importante porque sabe-se que nas áreas objeto da cessão onerosa há volumes muito superiores àqueles contratados (5 bilhões de barris de óleo equivalentes). Assim, a possibilidade de a União vir a vender os volumes excedentes a outras companhias possibilita a arrecadação de valores expressivos. Por oportuno, registre-se que a proposição em apreço garante que a Petrobras deverá permanecer com, no mínimo, 30% de participação das áreas objeto do contrato de cessão onerosa que forem por ela alienadas. Neste ponto, cumpre tecer algumas considerações sobre o processo de revisão do contrato de cessão onerosa, previsto na Lei nº 12.276, de 2010, o qual vem enfrentando dificuldades. Neste processo, caso a Petrobras seja devedora em relação ao valor pago originalmente, é previsto que a companhia possa efetuar o pagamento em direitos de produção (volumes). Visando a equidade de tratamento, propõe-se a inclusão da possibilidade, caso a Petrobras venha a ser credora neste processo de revisão, que a União possa efetuar o pagamento em direitos de produção ou em dinheiro. Propõe-se, ainda, que seja esclarecido que a Petrobras deverá ser ressarcida de eventuais perdas em razão da devolução de áreas, cabendo ao edital da licitação dispor sobre esse pagamento. Outra modificação necessária ao Projeto de Lei 8.939/2017 consiste no detalhamento da licitação dos excedentes, incluindo a previsão, no edital, do pagamento pela cessão onerosa. A possibilidade de licitação de áreas com elevado potencial implica expectativa de arrecadação de montantes vultosos para o país. As alterações sugeridas ao art. 2º, inciso V, da mencionada lei, por sua vez, são necessárias para que a União e a Petrobras possam adotar parâmetros claros para a conclusão da revisão do contrato original da cessão onerosa, pois, como é sabido, o contrato não explicitou todas as premissas para a sua revisão. Ao trazermos para o texto legal premissas alinhadas à legislação nacional e às melhores práticas da indústria, o processo de revisão estará revestido de maior segurança jurídica, em atenção ao interesse público nacional. 5 Com as modificações acima sugeridas, espera-se um crescente interesse por parte das petrolíferas internacionais em investir no Brasil, considerando o grande potencial econômico das áreas em cessão onerosa, o que permitirá à Petrobras manter-se estável no curso de sua recuperação econômica, tão bem descrito pelo Autor da proposição em exame. Com essa nova forma de investimento no Brasil no setor de óleo e gás, os investidores passarão a enxergar o país como um ambiente seguro, do ponto de vista regulatório, para realização de investimentos, o que pode trazer impactos positivos até mesmo em áreas do setor regidas por outros regimes jurídicos, como a concessão e a partilha de produção. Outro aprimoramento necessário diz respeito a alteração da Lei 13.303, de 30 de junho de 16, para que se assegure que o modelo jurídico de associação em consórcio, amplamente adotado pela indústria internacional, seja fortalecido no Brasil. Com efeito, na realidade da indústria do petróleo, as petrolíferas se reúnem em consórcio e acordam entre si regras claras de contratação de bens e serviços, garantindo que todas as consorciadas possam votar para decidir quais fornecedores serão contratados para o exercício das atividades necessárias para a exploração e produção de petróleo e gás. As regras de contração de bens e serviços pelos consórcios de exploração e produção são espelhadas em modelos contratuais internacionais, que consolidaram uma boa prática de governança que faz parte da própria cultura do setor em todo o mundo. Por exemplo, cabe citar que o modelo adotado pela Indústria de Óleo e Gás adota uma modalidade equiparada ao convite para dar início ao seu processo de consulta ao mercado e, ao final do processo de contratação, há a deliberação por todos os consorciados quanto à celebração do contrato com o fornecedor vencedor. Nessa modalidade, tanto o operador quanto os não-operadores podem indicar fornecedores – que todos entendam capazes de prestar o serviço ou fornecer o bem – formando uma lista de fornecedores ou prestadores de serviços a serem convidados a apresentar propostas. Ademais, é realizado um processo competitivo visando à obtenção da proposta mais vantajosa. 6 A prática internacional observada pelos consórcios na indústria do petróleo respeita princípios como, por exemplo, o do critério objetivo, da transparência, economicidade e eficiência, em harmonia com os princípios gerais que norteiam as contratações públicas previstos na Constituição Federal. Ocorre que essa boa prática é afastada pela interpretação literal do art. 1º, § 5º, da Lei 13.303/2016, que pode ser entendido como uma barreira à aplicação da regra contratual de aquisição de bens e fornecimento de serviços típica da indústria em todo o mundo para os consórcios operados pela Petrobras, na medida em que o rito licitatório previsto no referido diploma legal é incompatível com as práticas internacionais, e, pior ainda, retira o direito de voto das empresas privadas que venham a se associar com a Petrobras, operadora preferencial no Brasil. Válido dizer, ainda, que a interpretação do art. 1º, § 5º, da Lei 13.303/2016 que conduz à conclusão de que as contratações realizadas para os consórcios operados por estatais se mostra incompatível com o disposto no artigo 173, §1º, II da Constituição Federal, pois retira da estatal sua capacidade de atuar no mercado nas mesmas condições que seus concorrentes – já que estes podem, livremente, adotar o modelo adotado pela Indústria internacional, prestigiando, assim, a participação de todos no processo decisório de contratação. Em outras palavras, a adoção de interpretação que imponha à estatal operadora o dever de seguir o processo licitatório nos moldes da Lei 13.303/2016 retira-lhe a capacidade de disputar a posição de operadora em inúmeros consórcios, o que nunca foi a intenção do legislador constituinte. Dessa forma, diante do contexto em que se inserem as propostas de alteração à Lei 12.276, que buscam claramente atrair investimentos privados na área petrolífera, tão importantes para o desenvolvimento do Brasil, há evidente necessidade de se garantir que sejam plenamente aplicáveis, em todos os regimes hoje vigentes, as melhores práticas da indústria, conforme impõe o artigo 44 da Lei 9.478, de 1997. Nesse sentido, de fundamental importância é a alteração do artigo 1º, § 5º, da Lei 13.303, com o objetivo de assegurar a aplicação das 7 práticas internacionais de contratação na área de exploração e produção, afastando-se a aplicação do regime da Lei 13.303 para contratações destinadas exclusivamente aos consórcios operados pelas estatais, e garantindo, assim, a adequada atratividade do Brasil para o desenvolvimento dessa indústria. Propõe-se, ainda, a criação do § 5º-A do artigo 1º da Lei 13.303 com o objetivo de esclarecer que são regidas por essa lei as contratações de bens e serviços destinadas não apenas aos consórcios, mas também à estatal que o opera, pois, nesta hipótese, há interesse direto da estatal na contratação, não se tratando exclusivamente de uma demanda do consórcio, o que justifica a aplicação do regime de contratação próprio das estatais. Esse § 5º-A também se mostra necessário para evitar interpretação ampliativa da redação proposta para o § 5º, na medida em que reforça a limitação da inaplicabilidade da Lei 13.303 à hipótese de contratação exclusivamente destinada aos consórcios operados por estatais. É com esse objetivo que apresentamos aos nobres pares o presente Substitutivo, pedindo seu apoio na aprovação desse texto que, a partir do texto original do Projeto de Lei, busca atrair vultosos investimentos no setor de Óleo e Gás ao País, assim como visa a garantir à Petrobras, sociedade de economia mista criada para desenvolver, dentre outras, atividades de exploração e produção de hidrocarbonetos, a possibilidade de atuação em condições de paridade com demais concorrentes no setor. Diante do exposto, votamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 8.939, de 2017, na forma do substitutivo em anexo, e solicitamos aos nobres pares que o acompanhem em seu voto. Sala das sessões, em de junho de 2018. Deputado Fernando Coelho Filho Relator 8 SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI Nº 8.939, DE 2017 Modifica a Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010, que autoriza a União a ceder onerosamente à Petróleo Brasileiro S.A. – PETROBRAS o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituição Federal, e dá outras providências, para permitir à PETROBRAS a transferência parcial, a terceiros, de áreas contratadas no regime de cessão onerosa. O Congresso Nacional decreta: Art. 1º Os arts. 1º, 2º, 4º e 7º da Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010, passam a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 1º………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………….. § 2º A cessão de que trata o caput deverá produzir efeitos até que a Petrobras extraia o número de barris equivalentes de petróleo definido em respectivo contrato de cessão, não podendo tal número exceder a 5.000.000.000 (cinco bilhões) de barris equivalentes de petróleo, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. ………………………………………………………………………………….. § 7º Se da revisão do contrato de cessão onerosa a que se refere o caput resultar saldo credor em favor da Petrobras, a União poderá realizar o respectivo adimplemento em dinheiro ou em barris equivalentes de petróleo, ainda que supere o limite máximo previsto no § 2º. § 8º O critério de conversão de pecúnia em barris equivalentes em petróleo será estabelecido pelo Ministério de Minas e Energia – MME, ouvida a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP e a Petrobras, com observância dos parâmetros da revisão do contrato da cessão onerosa prevista no art. 2º, inciso V. (NR)” “Art. 2º O contrato a que se refere o art. 1º deverá conter, entre outras, cláusulas que estabeleçam: …………………………………………………………………………………… III – valores mínimos do índice de nacionalização dos bens produzidos e dos serviços prestados para execução das atividades de pesquisa e lavra referidas no art. 1º; 9 ……………………………………………….. V – as condições para a realização da revisão da cessão onerosa de que trata o caput do art. 1º, a partir de um fluxo de caixa descontado, que deverá considerar a existência de prejuízos fiscais acumulados pela Petrobras e, entre outras variáveis, as seguintes premissas: a) os preços de mercado, a especificação do produto da lavra e o deflacionamento, segundo expectativas de inflação, do preço futuro do petróleo utilizado para cálculo do preço de referência; b) a amortização fiscal do bônus de assinatura e a depreciação de ativos deverão ser realizadas em moeda corrente nacional, de forma compatível com a legislação tributária brasileira e com os registros nos demonstrativos financeiros e fiscais da Petrobras, assegurando-se que o bônus de assinatura será devidamente ajustado pelo resultado da revisão do contrato da cessão onerosa de que trata este inciso; c) na hipótese de divergência no cálculo dos gastos incorridos, será utilizada a média das estimativas de gastos constantes dos laudos de cada certificadora a que se refere o § 3º deste artigo, ponderada pelo escopo da curva de produção a ser adotada por ocasião da revisão; e d) na atualização monetária a ser aplicada aos gastos incorridos será utilizada a média aritmética dos índices de preço ao produtor e ao consumidor utilizados no mercado norte-americano, adotados nos laudos mencionados no § 3º. § 1º O contrato e sua revisão deverão ser submetidos à prévia apreciação do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE. § 2º O aditivo contratual que formalizar a conclusão da revisão de que trata o inciso V deverá se adequar às normas regulatórias de conteúdo local editadas pela ANP vigentes na data de sua assinatura. § 3º A revisão a que se refere o inciso V do caput será feita com fundamento em laudos técnicos elaborados por entidades certificadoras independentes, observadas as melhores práticas da indústria do petróleo. § 4º No processo de revisão de que trata o inciso V deste artigo, a União e a Petrobras poderão acordar a devolução de áreas contratadas, assegurada a manutenção do volume contratado e considerados os parâmetros utilizados na revisão para fins de valoração dos volumes contratados. § 5º A devolução de áreas pela Petrobras será efetivada no momento da celebração do contrato de que trata o art. 3º-A. § 6º A Petrobras deverá ser ressarcida pelo diferimento do fluxo de caixa decorrente da devolução de áreas, o qual deverá ser apurado pelo MME, ouvida a ANP e a Petrobras, utilizando-se os parâmetros da revisão do contrato de que trata o inciso V do art. 2º, sendo possível a conversão do valor do 10 ressarcimento em direitos de exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos nas áreas contratadas sob o regime desta lei, não se aplicando neste caso o limite máximo previsto no § 2º do art. 1º. § 7º A União e a Petrobras deverão garantir que não haverá duplicação de itens de custos comuns na revisão do contrato de cessão onerosa e no aproveitamento dos volumes excedentes. § 8º O edital da licitação de que trata o art. 3º-A definirá o valor e a forma de pagamento do ressarcimento a que se refere o §6º, bem como o responsável pelo seu adimplemento. (NR)” “Art. 4º O exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata esta Lei será realizado pelas cessionárias por sua exclusiva conta e risco. Parágrafo único. A ocorrência de acidentes ou de eventos da natureza que afetem a produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos nas áreas de exploração estabelecidas no contrato de cessão onerosa a que se refere o art. 1º não deverá ser considerada na definição do valor do contrato, ou na sua revisão. (NR)” “Art. 7º Caberá à ANP regular e fiscalizar as atividades a serem realizadas pelas cessionárias com base nesta Lei, aplicando-se, no que couber, o disposto na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. Parágrafo único. A regulação e a fiscalização de que trata o caput abrangerão ainda os termos dos acordos de individualização da produção a serem assinados pelas cessionárias com os concessionários de blocos localizados na área do pré-sal. (NR)” Art. 2º A Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010, passa a vigorar acrescida dos arts. 3º-A, 3º-B e 3º-C seguintes: “Art. 3º-A. A licitação dos volumes excedentes ao contrato de cessão onerosa deverá respeitar os direitos da Petrobras previstos no contrato de que trata o art. 1º. § 1º O CNPE definirá diretrizes para a realização do leilão de que trata o caput, inclusive quanto à forma de pagamento, devendo observar o regime contratual e os termos gerais desta Lei, aplicando-se, no que couber, o disposto na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. § 2º Os contratos decorrentes da licitação de que trata o caput não terão limite de volume de barris equivalentes e, caso definido no edital, poderão prever a exploração e produção do volume excedente ao contratado nos termos do art. 1º, nas áreas não devolvidas pela Petrobras. § 3º O edital da licitação prevista no caput deverá prever o valor mínimo do pagamento pela cessão onerosa. 11 Art. 3º-B. As cessionárias poderão negociar e transferir a titularidade dos contratos celebrados com a União nos termos desta lei, observadas as seguintes condições: I – preservação de, no mínimo, 30% (trinta por cento) dos volumes contratuais da Petrobras em cada uma das áreas mantidas por ela sob o contrato de cessão onerosa previsto no art. 1 e cuja titularidade dos contratos seja transferida nos termos do caput; II – prévia e expressa autorização da Agência Nacional de Petróleo – ANP; III – manutenção do objeto e das condições contratuais, com as modificações que venham a ser introduzidas pela revisão de que trata o inciso V do art. 2º; e IV – atendimento, por parte do novo cessionário, dos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela ANP. Art. 3º-C Como condição prévia à devolução de áreas, bem assim à transferência de titularidade do contrato pela Petrobras, nos termos dos artigos 3º-A e 3º-B, a estatal e a ANP deverão publicar, previamente, as motivações técnicas, econômicas e jurídicas que balizaram suas decisões, podendo acordar mecanismos de cooperação para oferta conjunta de áreas.” Art. 3º O art. 1º da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 1º………………………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………. § 5º Submetem-se ao regime previsto nesta Lei as contratações de bens e serviços conduzidas por empresa pública ou sociedade de economia mista, que visem a atender simultaneamente demandas da empresa pública ou sociedade de economia mista e de consórcios por elas operados. §5º-A. As contratações de bens e serviços efetuadas por consórcios operados por empresa pública ou sociedade de economia mista e que visem a atender a demandas exclusivas desses consórcios não se submetem ao regime previsto nesta Lei. ……………………………………………………………………………(NR)” Art. 4º Revoga-se o §6º do art. 1º da Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010. Art. 5º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

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