A proposta de emenda à Constituição 18/2025, do Poder Executivo, elaborada durante a gestão de Ricardo Lewandowski no Ministério da Justiça, acaba de ser aprovada em dois turnos de votação, com quebra de interstício, pelo Senado Federal.
Em Plenário, foi feita uma última alteração, por meio de "emenda de redação", mas que afeta o mérito da matéria, de forma a permitir que recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública sejam destinados às ações desenvolvidas pelas Forças Armadas quando em atividades de proteção e defesa civil, contra delitos transfronteiriços e ambientais na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, e quando convocadas para atuarem na garantia da lei e da ordem. A conversão da Emenda nº 85, de Plenário, de mérito, em emenda de redação, por decisão do presidente do Senado, visou assegurar que a PEC não retornasse à Câmara para novo exame, uma vez modificada pela Casa revisora.
Essa solução suscita grave questionamento constitucional. Uma emenda que amplia as hipóteses de utilização de recursos públicos e contempla novos destinatários não pode ser considerada meramente redacional apenas para dispensar a reapreciação pela Câmara dos Deputados. O art. 60, § 2º, da Constituição exige a aprovação da proposta pelas duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, com o mesmo conteúdo normativo. A qualificação formal de uma alteração não pode prevalecer sobre sua natureza material, sob pena de permitir que modificações substantivas sejam introduzidas sem observância do devido processo legislativo constitucional. Em razão de problema semelhante (a introdução de mudança de mérito por "emenda de redação"), a PEC nº 91, de 2019, que alterava o regime constitucional das medidas provisórias, não foi até hoje promulgada, embora aprovada, em sua quase totalidade, pelas duas casas do Congresso.
A PEC 18/2025 pretende reformular a segurança pública brasileira, com declaradas boas intenções, mas a sua aprovação, nos termos em que foi redigida pela Câmara dos Deputados, e sob a pressão do processo eleitoral recém-encerrado, representa um grave equívoco político e institucional. Sua aprovação por unanimidade, pelo Senado, de forma célere, embora tenha sido aperfeiçoada, não afasta a necessidade da crítica.
Sob o argumento de melhorar a coordenação das políticas de segurança e ampliar os instrumentos de combate ao crime organizado, a PEC consolida uma orientação essencialmente policialesca, baseada na expansão das competências, dos recursos financeiros e do poder institucional das corporações policiais, sem enfrentar suficientemente as distorções estruturais que comprometem sua atuação.
O problema central da proposta está em seu diagnóstico equivocado: pressupõe que a insegurança pública decorre fundamentalmente da insuficiência de poderes, recursos e instrumentos de repressão. Entretanto, a experiência brasileira demonstra que o fortalecimento das instituições policiais, desacompanhado de reformas profundas em sua organização, formação, controle e responsabilização, não garante maior segurança e pode ampliar a violência institucional.
O primeiro equívoco está no fortalecimento da Polícia Rodoviária Federal. A PEC amplia suas atribuições para o policiamento ostensivo de rodovias, ferrovias e hidrovias federais, além de admitir sua atuação na proteção de bens e instalações federais e em apoio às forças estaduais. Trata-se de uma decisão particularmente preocupante diante da tristíssima memória da utilização política da PRF durante o governo Bolsonaro, especialmente nas operações realizadas no segundo turno das eleições de 2022.
Uma instituição envolvida em episódios de instrumentalização político-partidária deveria passar por rigorosa revisão de seus mecanismos de governança, controle e responsabilização antes de receber novas competências. Ampliar seus poderes sem assegurar uma transformação institucional efetiva significa ignorar as lições recentes da democracia brasileira.
A gravidade dessa experiência não se limita aos episódios de abuso de autoridade ou desvio de finalidade. Ela revela um problema institucional mais profundo: a possibilidade de instrumentalização político-partidária de organizações policiais dotadas de ampla capacidade de coerção sobre a sociedade. A polícia, em um Estado democrático, não pode ser convertida em instrumento de governos, muito menos de projetos eleitorais. Sua subordinação ao poder civil constitucionalmente constituído não se confunde com submissão aos interesses dos governantes de ocasião.
O fortalecimento de uma corporação sem o aperfeiçoamento simultâneo dos mecanismos de controle externo, transparência operacional e responsabilização de seus dirigentes amplia o risco de utilização seletiva da força estatal contra adversários políticos, movimentos sociais ou segmentos vulneráveis da população. A democratização dessas instituições exige controles que alcancem não apenas a legalidade formal das operações, mas também seus critérios de planejamento, distribuição territorial, definição de prioridades e resultados, inclusive quanto à eventual discriminação política, racial ou social.
O segundo equívoco, ainda mais grave, é a constitucionalização das polícias municipais. A proposta autoriza os municípios que comprovem algumas condições, como a capacidade financeira, a constituírem corporações próprias – as polícias municiais - para o policiamento ostensivo e comunitário, com organização em carreira.
Essa medida representa, sob uma perspectiva histórica, um retrocesso de aproximadamente oito décadas. A superação da fragmentação das forças policiais locais foi parte do processo de consolidação das estruturas estaduais de segurança pública. Reintroduzir polícias subordinadas diretamente aos prefeitos significa abrir espaço para a multiplicação de corporações sujeitas às pressões políticas, econômicas e eleitorais locais.
Em um país marcado pela presença de milícias, pelo poder de organizações criminosas e por práticas de clientelismo político, a proliferação dessas estruturas poderá facilitar sua captura por interesses particulares. O risco é especialmente elevado em municípios institucionalmente frágeis, nos quais o controle democrático e a fiscalização administrativa são insuficientes.
A criação de polícias municipais introduz, ainda, um problema específico de controle democrático. Em municípios de pequeno e médio porte, onde frequentemente existem relações estreitas entre autoridades políticas, grupos econômicos locais e estruturas administrativas, uma força policial diretamente subordinada ao prefeito poderá tornar-se instrumento de intimidação de adversários, repressão a manifestações, interferência em conflitos fundiários e proteção seletiva de interesses privados. Trata-se do risco de reconstituição de formas históricas de mandonismo e clientelismo político, muito bem analisadas por Victor Nunes Leal em seu livro "Coronelismo, Enxada e Voto", quando, na República Velha, a polícia desempenhava função estratégica: o controle da força pública permitia ao chefe político local transformar sua influência econômica e eleitoral em capacidade efetiva de coerção. A autoridade policial podia ser utilizada para proteger aliados, intimidar adversários, reprimir manifestações e interferir no processo eleitoral.
Mesmo com a previsão de que essas novas "polícias municipais" estarão sujeitas ao controle externo do Ministério Público, os governantes passarão a contar com estruturas policiais constitucionalmente reconhecidas.
A existência de guardas municipais já suscita questões importantes sobre os limites de suas competências e os mecanismos de controle de sua atuação. A transformação dessas organizações em polícias municipais, com atribuições ostensivas mais amplas, não elimina tais dificuldades; ao contrário, poderá agravá-las. A multiplicação de corporações armadas, com distintas estruturas de comando e vulnerabilidades institucionais, também cria oportunidades adicionais para infiltração de organizações criminosas e formação de redes locais de proteção política e econômica. O resultado pode ser o fortalecimento de estruturas de poder que a política de segurança pública deveria precisamente combater.
A proposta também incorre na contradição de defender maior integração nacional enquanto estimula a multiplicação de organizações policiais. A centralização de normas e diretrizes não elimina disputas de competência, rivalidades corporativas ou conflitos federativos. Poderá, inversamente, ampliar tensões entre União, Estados e municípios, criando novas áreas de sobreposição institucional.
Isso não significa negar a necessidade de coordenação nacional das políticas de segurança pública. A atuação de organizações criminosas em diferentes unidades da Federação, a circulação interestadual de armas e drogas e as modalidades de criminalidade transnacional exigem mecanismos nacionais de inteligência, integração de bases de dados, planejamento conjunto e cooperação operacional. A União tem papel indispensável nesse processo.
O equívoco está em confundir coordenação com centralização hierárquica e integração com expansão indiscriminada das atribuições policiais. Um sistema nacional efetivamente cooperativo deve fortalecer a capacidade de atuação articulada dos entes federados, respeitando suas competências constitucionais, e não produzir novas disputas de poder ou ampliar o controle da União sobre estruturas que devem permanecer submetidas ao federalismo democrático.
A segurança pública exige cooperação federativa, compartilhamento de informações e coordenação operacional. Nada disso pressupõe concentração de poder na União ou proliferação de forças policiais.
Mais preocupante é a ausência de uma transformação estrutural do modelo policial brasileiro. A PEC mantém essencialmente intacta a arquitetura militarizada da segurança pública, sem instituir mecanismos suficientemente robustos de controle externo independente, prevenção da violência policial, combate à corrupção e responsabilização por violações dos direitos humanos. A luta heroica de Hélio Bicudo, ao que parece, não gerou a necessária conscientização para isso, como demonstram os repetidos episódios de abusos e violência praticados por forças policiais no Brasil.
Embora preveja corregedorias e ouvidorias dotadas de autonomia, a proposta não assegura, por si só, sua independência efetiva perante as corporações. Tampouco estabelece uma reforma abrangente da formação policial baseada nos direitos fundamentais, na proporcionalidade do uso da força e na transparência institucional.
O controle democrático das polícias não pode limitar-se à existência formal de corregedorias e ouvidorias. Exige instituições com independência funcional, autonomia orçamentária, acesso às informações necessárias à fiscalização, capacidade de investigação e mecanismos de proteção contra retaliações. Exige, igualmente, transparência ativa sobre operações policiais, uso da força, mortes decorrentes de intervenção policial, denúncias de abusos, processos disciplinares e destinação dos recursos públicos.
A segurança pública não pode permanecer submetida a uma lógica de excepcionalidade administrativa na qual a invocação genérica do sigilo operacional ou da necessidade de combate ao crime sirva para restringir a fiscalização pelos órgãos de controle, pelo Parlamento e pela sociedade. O fortalecimento do poder coercitivo do Estado exige, como contrapartida indispensável, o fortalecimento dos instrumentos de controle democrático desse mesmo poder.
O resultado poderá ser o fortalecimento de organizações cujas práticas deveriam ser previamente reformadas.
Outro aspecto particularmente problemático é o financiamento. A PEC constitucionaliza fundos de segurança e penitenciários, estabelece transferências obrigatórias e cria mecanismos de proteção orçamentária. Seu art. 140 chega a restringir a imposição de limites à execução financeira de recursos vinculados, inclusive do Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal (Funapol).
Esse desenho amplia a autonomia financeira das corporações sem estabelecer contrapartidas equivalentes de transparência, avaliação de resultados e fiscalização social. A experiência de gestão do Funapol, especialmente as controvérsias sobre a destinação de recursos a vantagens remuneratórias, demonstra a necessidade de controles mais rigorosos. Há risco de que recursos destinados ao combate à criminalidade sejam progressivamente apropriados por interesses corporativos, inclusive mediante aumentos remuneratórios e parcelas indenizatórias utilizadas para contornar limites legais e constitucionais.
A proteção orçamentária dos fundos de segurança, desacompanhada de regras rigorosas de governança, rastreabilidade dos gastos e avaliação independente de resultados, pode converter recursos públicos em instrumentos de fortalecimento corporativo. A transparência deve alcançar, inclusive, despesas com pessoal, vantagens remuneratórias, parcelas indenizatórias e benefícios financiados direta ou indiretamente com receitas vinculadas à segurança pública.
Não há justificativa para que recursos públicos destinados a funções policiais sejam administrados com padrões de transparência inferiores aos exigidos das demais áreas da Administração Pública. Ao contrário, a natureza coercitiva das atividades policiais e a existência de interesses corporativos organizados recomendam fiscalização ainda mais rigorosa, inclusive para impedir a apropriação de recursos vinculados por mecanismos remuneratórios disfarçados, despesas de finalidade duvidosa ou benefícios sem correspondência com resultados efetivos para a sociedade.
Mas a contradição mais surpreendente estava no art. 139 do ADCT, incluído no texto submetido ao Senado, que previa como fonte de financiamento dos fundos de segurança 30% da arrecadação líquida das apostas de quota fixa, após as deduções especificadas no dispositivo.
Na prática, criava-se uma vinculação constitucional entre o financiamento da segurança pública e a exploração econômica das bets. Quanto maior a arrecadação das apostas, maior poderia ser o financiamento policial. É uma perversão da lógica das políticas públicas: o Estado passaria a ter interesse fiscal na continuidade de uma atividade associada ao endividamento familiar, à dependência comportamental e a graves danos sociais.
A contradição torna-se ainda mais evidente diante da Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, editada pelo próprio governo Lula para proibir a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa em todo o território nacional, abrangendo apostas esportivas e jogos on-line. Sua constitucionalidade está sendo questionada no STF, inclusive nas ADIs 8024 e 8027.
A tentativa de constitucionalizar o financiamento da segurança pública mediante receitas das apostas de quota fixa revelou uma das contradições mais graves da proposta. O próprio governo Lula havia determinado a proibição dessa atividade, reconhecendo, na prática, a necessidade de interromper um mercado associado a graves consequências econômicas e sociais. Não obstante, a PEC pretendia elevar ao plano constitucional a destinação de parte de sua arrecadação aos fundos de segurança pública, convertendo uma atividade que o Estado decidiu proibir em fonte estrutural de financiamento de suas organizações policiais.
A contradição não era meramente formal. A constitucionalização dessa receita teria criado um incentivo fiscal e orçamentário para a preservação da atividade, além de oferecer novos argumentos políticos e jurídicos aos interesses econômicos que defendem sua continuidade. Embora a previsão de arrecadação não constituísse, por si só, autorização constitucional para explorar apostas, sua inclusão na Constituição poderia alimentar controvérsias e dificultar a consolidação de uma política pública orientada à sua proibição.
É necessário distinguir, nesse contexto, o financiamento da segurança pública por receitas decorrentes da exploração regular de apostas da destinação aos fundos públicos de valores confiscados da exploração ilegal. A própria MP nº 1.394/2026 contempla esta segunda hipótese, ao destinar ao Fundo Nacional de Segurança Pública valores declarados perdidos em decorrência da exploração ilegal de apostas. Tal previsão é compatível com uma política de repressão ao setor. O problema estava em estabelecer uma dependência financeira permanente entre as corporações policiais e uma atividade econômica cuja própria existência passou a ser combatida pelo Estado.
A rejeição do art. 139 do ADCT pelo Senado, com o acatamento da Emenda nº 39, apresentada à CCJC pelo senador Humberto Costa, eliminou essa incongruência do texto aprovado, ficando também prejudicado o parágrafo único do art. 140. Mas não apaga a gravidade de sua inclusão na proposta nem a ausência de coerência entre a política de segurança pública e a orientação adotada pelo próprio Poder Executivo. A tentativa de constitucionalização das bets demonstra até que ponto a busca de novas fontes de financiamento para as corporações policiais pode produzir soluções incompatíveis com outros objetivos fundamentais das políticas públicas.
A reforma necessária deveria seguir o caminho inverso: desmilitarização progressiva, democratização das instituições, controle externo independente, profissionalização, transparência orçamentária e prevenção social da violência.
Em 2013, o senador Lindbergh Farias apresentou ao Senado a PEC nº 51, arquivada em dezembro de 2018 sem ter sido apreciada, e cujo conteúdo era mais próximo do desejável, embora também contivesse disposições problemáticas. Elaborada por renomados especialistas, como Luiz Eduardo Soares, um dos coordenadores do Projeto Segurança Pública para o Brasil, de 2002, ela propunha uma transformação estrutural do sistema policial brasileiro. Sua principal inovação é a desmilitarização das polícias, substituindo a lógica de enfrentamento do inimigo por instituições civis comprometidas com a proteção dos direitos fundamentais, a prevenção da violência e o uso proporcional da força. A proposta estabelece princípios de igualdade de tratamento, transparência e fiscalização dos abusos policiais.
Previa, ainda, a instituição de ouvidorias externas autônomas, com independência funcional e orçamentária, participação da sociedade civil na escolha de seus dirigentes e poderes efetivos de fiscalização, suspensão de procedimentos abusivos e aplicação de sanções disciplinares, inclusive demissão.
No plano federativo, a proposta combinava diretrizes nacionais para formação, informações e controle social com autonomia estadual para organizar os serviços policiais, evitando a imposição de um modelo centralizador uniforme.
Assim, embora não resolvesse integralmente os riscos da municipalização, a PEC 51/2013 oferecia uma alternativa conceitualmente superior: democratizar, desmilitarizar e submeter as polícias ao controle social antes de ampliar suas atribuições e seu poder institucional.
O Brasil não precisa simplesmente de mais polícias, mais poderes e mais dinheiro para as corporações. Precisa de instituições policiais melhores, submetidas à Constituição, aos direitos humanos e ao controle democrático.
Sem essas mudanças, a PEC corre o risco de transformar uma oportunidade histórica de reforma da segurança pública em mais um instrumento de fortalecimento do corporativismo policial, de ampliação da repressão e de perpetuação dos problemas que deveria solucionar.
Resta esperar que a sua regulamentação possa atenuar esses efeitos perversos.
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