A inadimplência tributária nem sempre decorre de uma escolha deliberada do empresário. Empresas economicamente viáveis podem enfrentar dificuldades financeiras que impedem o pagamento pontual de tributos. Distinguir essas situações daquelas em que o não pagamento é utilizado como estratégia de negócio é um dos principais desafios da legislação sobre o devedor contumaz.
A Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj) aprovou, em 20 de outubro de 2026, o projeto de lei nº 8.085/2026, que disciplina, no âmbito estadual, a qualificação de devedor contumaz prevista na Lei Complementar nº 225/2026, responsável pela instituição do Código de Defesa do Contribuinte.
O enquadramento pressupõe inadimplência substancial, reiterada e injustificada. Entre os parâmetros previstos no projeto fluminense estão créditos tributários irregulares iguais ou superiores a R$ 15 milhões e superiores a 100% do patrimônio conhecido do contribuinte, além da manutenção de débitos de ICMS por quatro períodos consecutivos ou seis alternados em 12 meses. Também se exige a ausência de motivos objetivos capazes de justificar a inadimplência.
A finalidade da norma é legítima: incentivar atividades empresariais idôneas e coibir quem deixa deliberadamente de pagar tributos para obter vantagem competitiva, em prejuízo dos concorrentes que cumprem suas obrigações. Ocorre que os critérios legais podem revelar-se insuficientes e temerários, especialmente na avaliação do caráter injustificado da inadimplência.
Uma sociedade pode registrar receitas superiores às despesas e apresentar lucro contábil, mas não ter fluxo de caixa para honrar suas obrigações no vencimento. Atrasos no recebimento de clientes e prazos apertados com fornecedores são situações comuns à atividade empresarial. Também é possível operar com lucro no exercício corrente e, ainda assim, carregar dívidas anteriores, empréstimos e juros acumulados que consomem a capacidade de pagamento.
O superávit demonstra que as receitas superaram as despesas em determinado período; não é sinônimo de liquidez. Por isso, a análise da situação do contribuinte não pode se limitar ao resultado contábil. Deve considerar a disponibilidade efetiva de recursos e as circunstâncias concretas, documentadas, que comprometem o caixa da empresa.
As consequências da qualificação como devedor contumaz são severas. A legislação prevê restrições que podem alcançar incentivos fiscais, participação em licitações, vínculos com a Administração Pública, recuperação judicial e a própria inscrição cadastral, observadas as condições legais. Aplicadas a quem utiliza a inadimplência como prática deliberada, essas medidas podem proteger a concorrência. Quando atingem empresas em dificuldades legítimas, porém, podem agravar a crise que originou o débito.
No âmbito penal tributário, os efeitos merecem atenção ainda maior. A Lei Complementar nº 225/2026 introduziu restrições aos efeitos do parcelamento e do pagamento de tributos sobre a persecução penal em determinadas hipóteses envolvendo devedores contumazes, com alterações relacionadas aos artigos 168-A e 337-A do Código Penal, ao artigo 34 da Lei nº 9.249/1995 e ao artigo 83 da Lei nº 9.430/1996.
A possibilidade de afastar mecanismos que, em determinadas condições, suspendem a pretensão punitiva ou extinguem a punibilidade pelo pagamento torna indispensável uma qualificação administrativa rigorosa. A existência de débito, mesmo elevado e reiterado, não constitui automaticamente crime. A responsabilização penal depende dos requisitos de cada tipo penal e da análise individualizada da conduta.
É especialmente preocupante que uma classificação administrativa, caso realizada sem exame adequado da realidade econômica, produza consequências tão intensas. Não se pode presumir má-fé apenas porque o contribuinte apresenta resultado contábil positivo ou porque sua dívida ultrapassa determinados limites numéricos.
O procedimento previsto no projeto fluminense atribui à Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE-RJ) ou à Secretaria de Estado de Fazenda (SEFAZ-RJ), conforme a situação do crédito, a instauração do processo de caracterização da contumácia. O contribuinte deverá receber notificação prévia e dispor de 30 dias para regularizar a situação ou apresentar defesa, em regra com efeito suspensivo.
Há, contudo, hipóteses de afastamento desse efeito suspensivo, relacionadas a situações como fraude, conluio, utilização de insumos de origem ilícita e ocultação deliberada de receitas e direitos. A falta de clareza na identificação dessas circunstâncias pode abrir espaço para interpretações equivocadas ou decisões fundadas em meros indícios, com prejuízos potencialmente irreversíveis.
Daí a necessidade de critérios objetivos, motivação individualizada e efetivo respeito ao contraditório e à ampla defesa. Não basta prever garantias formalmente, elas precisam funcionar antes da imposição de restrições capazes de inviabilizar a atividade empresarial.
O risco é produzir efeitos opostos aos pretendidos. Em vez de atingir apenas aqueles que se beneficiam da inadimplência deliberada, a aplicação inadequada da norma pode penalizar empresários idôneos, comprometer empregos, reduzir a atividade produtiva e contrariar o princípio da preservação da empresa. Pode, inclusive, diminuir a possibilidade de recuperação dos próprios créditos tributários.
Combater a inadimplência tributária estratégica é necessário para proteger a arrecadação e a livre concorrência. Mas a efetividade dessa política dependerá da capacidade do Estado de distinguir o contribuinte que deliberadamente deixa de pagar daquele que enfrenta uma restrição financeira real. Preservar empresas viáveis e punir práticas abusivas não são objetivos incompatíveis. A segurança jurídica exige que essa diferença seja reconhecida na aplicação concreta da lei.
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