As emendas e o poder: 79 anos de disputa pelo orçamento

As emendas parlamentares representam hoje uma das principais engrenagens do sistema político brasileiro. Criadas como instrumento de participação do Congresso na definição do orçamento, elas passaram a concentrar bilhões de reais em repasses anuais, dando aos parlamentares poder direto sobre a aplicação de recursos públicos. Em 2025, essa fatia soma mais de R$ 50 bilhões quase um quarto do orçamento discricionário da União.

A crescente influência das emendas transformou sua execução em moeda de troca entre Executivo e Legislativo. Presidentes negociam apoio político oferecendo liberação de recursos. Parlamentares, por sua vez, garantem obras, programas e benefícios para suas bases eleitorais. O uso desses recursos, porém, tem gerado polêmicas recorrentes, alimentado escândalos e provocado sucessivos embates com o Judiciário.

Veja também: compreenda como funcionam as emendas parlamentares e a sua importância como moeda de troca na política atual.

Diante das disputas atuais que envolvem bloqueios do Supremo Tribunal Federal, novas regras de transparência e disputas por protagonismo entre os Poderes , resgatar a trajetória das emendas parlamentares ajuda a entender como esse mecanismo ganhou centralidade na política nacional. A seguir, conheça o panorama histórico das origens, avanços, retrocessos e reviravoltas que moldaram o sistema até aqui.

Da origem à centralização

Antes de 1946, o modelo orçamentário brasileiro não previa a figura da emenda parlamentar que conhecemos hoje. Em regimes anteriores, como o da Constituição de 1891, o próprio Legislativo elaborava o orçamento. A Carta de 1934 introduziu a coautoria entre os poderes, mas ainda de forma incipiente: até então, peças orçamentárias eram inespecíficas, apenas definindo normas gerais. Durante a ditadura do Estado Novo (19371945), a peça orçamentária era imposta por decreto presidencial, sem passar pelo Congresso.

Com a redemocratização, a Constituição de 1946 não apenas retomou a lógica de co-participação, como pouco a pouco foram construídas normas de reforma orçamentária para construir no Brasil o modelo conhecido como "orçamento moderno", no qual se tem metas bem definidas e uma listagem clara sobre qual receita será implementada em qual ação ou programa.

Com isso, nasceu o primeiro sistema de emendas parlamentares semelhante ao atual, em que parlamentares conseguem incluir destinações de interesse de seus mandatos na peça orçamentária. Não havia limite para o número de alterações nem exigência de indicação da fonte de recursos.

O resultado foi a aprovação de orçamentos superdimensionados e, muitas vezes, inexequíveis. Como a liberação do dinheiro seguia sob controle do Executivo, esse desequilíbrio reforçava sua capacidade de manipular a execução conforme o apoio político recebido. Ulysses Guimarães chegou a relatar a frase constantemente ouvida por deputados que buscavam o Ministério da Fazenda em 1963 para pedir que suas emendas fossem empenhadas: "existe a verba, senhor deputado, mas não há dinheiro".

A primeira norma a regulamentar a apresentação de emendas foi aprovada apenas às vésperas do golpe militar de 1964: a lei 4320, de 17 de março daquele ano, proibia, por exemplo, alterações que envolvessem obras não aprovadas ou serviços ainda não criados.

Repressão e restrição

Com o golpe de 1964, o regime militar impôs freios ao poder orçamentário do Congresso. A Constituição de 1967 proibiu emendas que aumentassem despesas totais, medida mantida na Carta de 1969. Durante todo o período da ditadura, o Congresso teve participação limitada na alocação dos recursos públicos.

Redemocratização e escândalos

A Constituição de 1988 devolveu ao Legislativo o direito de propor emendas ao orçamento, agora dentro de um sistema dividido entre Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Mas a execução das emendas continuava a depender do governo federal, que podia vetar, ignorar ou postergar os repasses.

Essa brecha favoreceu a barganha política. Em 1993, estourou o escândalo dos anões do orçamento, revelando um esquema de corrupção em que deputados vendiam emendas em troca de propina. O caso resultou na cassação de mandatos e revelou a fragilidade dos mecanismos de controle.

Consolidação institucional

A grande mudança ocorreu em 2015, com a aprovação da Emenda Constitucional 86, que criou o chamado orçamento impositivo. A nova regra obrigou o governo a executar as emendas individuais apresentadas por parlamentares, dentro de um teto calculado com base na receita corrente líquida da União. Metade do valor deveria ser aplicada obrigatoriamente em saúde.

A regra foi ampliada em 2019 para incluir também as emendas de bancada, elaboradas coletivamente pelos parlamentares de cada estado. No mesmo ano, surgiram as chamadas emendas de transferência especial conhecidas informalmente como "emendas Pix" , que dispensam a vinculação a projetos específicos.

O orçamento secreto

A partir de 2020, as emendas de relator (RP 9), até então um instrumento técnico do trâmite orçamentário, passaram a ser usadas como ferramenta de distribuição política de recursos. O modelo permitia que parlamentares fizessem indicações indiretas, sem que seus nomes fossem registrados. A prática ficou conhecida como orçamento secreto.

Em 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou sua inconstitucionalidade, apontando falta de transparência e critérios técnicos.

Embates recentes

Mesmo após o fim do orçamento secreto, as emendas continuam no centro do debate político. Em 2024, o STF suspendeu as emendas Pix, questionando a ausência de regras para sua distribuição. Também determinou que o Congresso esclareça os critérios das emendas de comissão, ainda de execução facultativa e sob influência de líderes partidários.

A disputa resultou na lei complementar 210/2024, uma regulamentação ampla para o sistema. Mesmo após sua aprovação, as controvérsias persistem. O capítulo mais recente envolve a suspeita de um acordo oculto entre líderes no Congresso para que parte das emendas de comissão fiquem sob controle direto de seus partidos.

Hoje, o volume de recursos sob controle do Legislativo atinge cifras recordes. Em 2025, as emendas parlamentares devem somar R$ 50,4 bilhões, frente a R$ 170 bilhões previstos para execução direta do governo federal.