Emendas parlamentares: entenda os R$ 50 bilhões nas mãos do Congresso

As emendas parlamentares são hoje um dos principais instrumentos de articulação entre o Governo Federal e o Congresso Nacional. Ocupando espaços cada vez maiores no orçamento, elas configuram a principal moeda de troca entre o Poder Executivo e os diversos partidos da Câmara e Senado para aprovar projetos de lei de seu interesse. Não por acaso, são motivo recorrente de polêmicas e disputas judiciais.

Elas operam como uma espécie de cheque reservado pelo governo para que o parlamentar decida como será usado. Um deputado que adota a defesa da educação como principal bandeira, por exemplo, pode destinar seu "cheque", oficialmente chamado de empenho, na construção de uma escola em seu estado de origem. Outro, que tenha como plataforma a defesa do desenvolvimento de determinada região, consegue utilizar seus empenhos na construção de portos e ferrovias naquele local.

Para seus entusiastas, as emendas são uma forma de distribuir poder, evitando o monopólio do Executivo sobre os recursos públicos. São também um instrumento para amparar projetos locais e prefeituras que necessitam de recursos com urgência. Para os críticos, elas são uma usurpação do Orçamento Federal para atender a interesses políticos particulares.

O funcionamento das emendas varia de ano em ano: elas são um instrumento orçamentário em constante evolução, frequentemente submetidas a novas decisões judiciais, resoluções e portarias modificando seus termos.

Essa reserva cresce a cada governo desde 2015, quando surgiu a primeira modalidade de emendas de execução (pagamento) obrigatória. De um lado, a cada legislatura, os parlamentares precisam mais das emendas para se reeleger. Do outro, cada presidente depende mais da sua distribuição para construir uma base de apoio no Congresso. Confira a evolução:

O que são as emendas parlamentares?

As emendas parlamentares são uma parcela fixada do orçamento anual da União na qual a destinação é expressamente definida pelos deputados e senadores, operando como uma reserva de dinheiro à disposição do Congresso.

Essa reserva pode ser adotada em obras de órgãos públicos, como hospitais e estradas; em políticas públicas como programas de combate a incêndios florestais; ou mesmo para patrocinar iniciativas privadas sem fins lucrativos, como com a compra de equipamentos para hospitais filantrópicos.

Elas existem com o objetivo de descentralizar parte do orçamento, cobrindo eventuais iniciativas que não são prioritárias para o Executivo e alcançando regiões que muitas vezes não são vistas pela União. Esses repasses são muito benéficos aos parlamentares, que conseguem impulsionar políticas públicas voltadas às suas bandeiras ou mesmo fortalecer aliados em suas bases eleitorais, patrocinando projetos de interesses de prefeitos ou de instituições sociais com quem possuem proximidade.

Para o ano de 2025, a parcela separada para as emendas parlamentares é de R$ 50,4 bilhões. Paralelamente, o Governo Federal tem R$ 170,7 bilhões para suas próprias iniciativas. Veja a comparação:

Tipos de emendas

Existem quatro tipos de emendas parlamentares, definidos conforme a sua forma de distribuição. Cada categoria tem um teto predeterminado no Orçamento. Algumas são impositivas, ou seja: o governo é obrigado a aplicar o recurso solicitado. Outras são discricionárias, modalidade na qual a solicitação é feita ao Executivo e este decide se vai ou não enviar o valor.

São elas:

-Emendas individuais: são distribuídas diretamente pelos parlamentares conforme seus próprios critérios, igualmente distribuídas para cada deputado ou senador. Para o ano de 2025, cada deputado tem direito a pouco mais de R$ 37 milhões, e cada senador R$ 68,3 milhões, totalizando R$ 24,6 bilhões para as duas Casas. Elas são de natureza impositiva, e cada deputado é obrigado a aplicar metade da sua parcela em iniciativas voltadas à saúde. Elas podem ser identificadas no orçamento pela rubrica RP 6.

-Emendas de bancada: são distribuídas igualmente entre os estados, cabendo a cada bancada deliberar em conjunto sobre sua aplicação. Elas passam por análise bicameral, devendo haver voto favorável de três quintos dos deputados daquele estado e dois terços de seus senadores para que sejam aprovadas. Para 2025, o Congresso tem direito a R$ 14,3 bilhões desse tipo, ou pouco mais de R$ 529 milhões por estado. Elas são de natureza impositiva. Elas podem ser identificadas no orçamento pela rubrica RP 7.

-Emendas de comissão: são distribuídas pelas comissões temáticas permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado, que deliberam em conjunto sobre sua aplicação. Ao contrário das demais, elas são de natureza discricionária: as propostas aprovadas são enviadas ao governo, que decide quais serão ou não acatadas. Em 2025, elas poderão chegar a R$ 11,5 bilhões. Elas são motivo de disputa judicial diante da falta de critérios bem definidos sobre como deve ser feita a indicação. Na última sexta (25), o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), deu ao Congresso o prazo de 10 dias para que deem uma explicação precisa sobre suas indicações. Elas podem ser identificadas no orçamento pela rubrica RP 8.

-Emendas de relator: são destinadas pelo relator do orçamento do respectivo ano, servindo para fazer ajustes ao longo da tramitação da peça orçamentária. Elas estão bloqueadas por sentença do STF desde 2022, no que ficou conhecido como esquema do Orçamento Secreto: deputados recorriam aos relatores para fazer indicações às suas bases eleitorais sem que elas ficassem vinculadas aos seus nomes, abrindo margem para repasses obscuros. Elas eram identificadas no orçamento pela rubrica RP 9.

Polêmica

O funcionamento das emendas parlamentares constantemente ocupa os noticiários e as decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) diante da falta de regramentos bem definidos, bem como a dificuldade para assegurar sua transparência. A principal crise se deu a partir de 2020, com a criação do Orçamento Secreto, quando as emendas de relator passaram a ocupar espaços cada vez maiores nas contas públicas, com sinais de uso como moeda de troca obscura pelo governo do então presidente Jair Bolsonaro. Em 2022, foram declaradas inconstitucionais.

Em 2024, a polêmica retornou: com o fim das emendas de relator houve um aumento na utilização das emendas individuais e de comissão para manter o controle sobre o orçamento público, levantando novas preocupações sobre a falta de transparência. Em agosto de 2024, o ministro do STF Flávio Dino suspendeu as chamadas "emendas Pix", modalidade de emenda individual que permitia transferências diretas para estados e municípios sem a vinculação a projetos específicos.

As emendas de comissão também foram submetidas a bloqueios graças a falta de parâmetros claros sobre como devem ser definidas e indicadas, bem como seus sistemas de fiscalização. Desde então, os dois poderes estão em constante queda de braço: o Judiciário apontando as falhas no modelo vigente, e o Congresso aprovando novas resoluções e regulamentações para regrar o tema.

As polêmicas em torno das emendas parlamentares não se restringem ao seu funcionamento. Na atual legislatura, dois deputados: Pastor Gil (PL-MA) e Josimar Maranhãozinho (PL-MA), respondem ao STF por cobrança de propina em troca de destinação de emendas a prefeitos. No governo, as emendas já foram motivo da queda de um ministro: Juscelino Filho (União-MA) responde na Justiça sob acusação de utilização de emendas para o benefício de familiares. A polêmica resultou no seu pedido de exoneração.

O fato é que as emendas são parte do jogo democrático - não apenas no Brasil, como no mundo. Cabe à sociedade acompanhar como os parlamentares usam esse instrumento, e cabe às instituições públicas responsabilizar aqueles que abusam de seu uso. Afinal, é dinheiro público em jogo.