A reforma tributária avança para a reta final de uma corrida legislativa de três décadas, marcada por idas e vindas e pela resistência de estados, municípios e empresários. Com a aprovação pelo Senado do segundo e último projeto de regulamentação, a reforma volta à Câmara para sua última parada no Legislativo. O texto será reexaminado pelos deputados porque foi modificado pelos senadores. A proposta, relatada pelo senador Eduardo Braga (MDB-AM), trata de pontos centrais como o Comitê Gestor do IBS, a calibragem da alíquota de transição e normas gerais de tributos como o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) e o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).
O que a reforma busca
O objetivo central da reforma, promulgada em 2023, é simplificar o sistema tributário brasileiro, considerado um dos mais complexos do mundo, com cinco tributos diferentes incidindo sobre o consumo. Trata-se de uma reforma sobre bens de consumo e serviços, não sobre renda. A expectativa é que a mudança reduza custos para empresas, aumente a segurança jurídica, diminua litígios e estimule investimentos. Também se espera que a reforma traga mais transparência sobre o que se paga de imposto e mais equidade, já que mecanismos como o cashback devolvem parte dos tributos para famílias de baixa renda. Veja abaixo as tentativas de aprovação da reforma tributária nos últimos 30 anos.
Fernando Henrique Cardoso
No governo Fernando Henrique Cardoso, a primeira grande tentativa de aprovar uma reforma tributária ampla ocorreu em 1995, com a apresentação da PEC 175/95. A proposta, relatada pelo deputado Mussa Demes (PFL-PI), tinha como eixos centrais a unificação parcial dos tributos sobre o consumo, a criação de uma legislação nacional para o ICMS, eliminando as diferenças estaduais que alimentavam a guerra fiscal, e mudanças no sistema de repartição de receitas entre União, estados e municípios. A ideia era simplificar o modelo, reduzir distorções e dar mais transparência à cobrança de impostos. No entanto, o projeto enfrentou forte resistência dos governadores, sobretudo os que utilizavam benefícios fiscais como instrumento de atração de empresas. Sem consenso federativo, a PEC acabou travada no Congresso, tornando-se a primeira de uma série de tentativas frustradas que se arrastariam pelas décadas seguintes.
As primeiras tentativas no governo Lula (2003 e 2008)
A primeira grande proposta do Executivo para mudar o sistema tributário foi apresentada em 2003, no início do primeiro governo Lula, pelo então ministro da Fazenda, Antonio Palocci. O foco estava em simplificar o ICMS com uma legislação nacional unificada e reduzir a cumulatividade do PIS/Cofins. O texto chegou a ser aprovado na Câmara, mas travou no Senado diante da resistência dos governadores. A única parte que prosperou foi a criação do PIS/Cofins não cumulativo.
Em 2008, já sob a gestão de Guido Mantega na Fazenda, o governo voltou à carga com uma proposta para reduzir gradualmente as alíquotas do ICMS e criar fundos de compensação para estados menos desenvolvidos. Mais uma vez, a oposição de governadores impediu o avanço.
Dilma Rousseff e as mudanças no ICMS (2011–2016)
Sem força para propor uma PEC ampla, a presidente Dilma Rousseff concentrou esforços em mudanças no ICMS. O objetivo era uniformizar as alíquotas interestaduais e criar um fundo de compensação bancado pela União. O relator no Senado foi o senador Delcídio do Amaral (PT-MS). Mas a crise política e fiscal que marcou o período inviabilizou a proposta.
Michel Temer e o foco no PIS/Cofins (2017)
No governo Michel Temer, o ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, tentou avançar pela via mais simples: a unificação do PIS e da Cofins. O relator, deputado Luiz Carlos Hauly (na época, PSDB-PR), apresentou uma proposta nesse sentido, mas as denúncias contra o presidente e a crise política que se seguiu paralisaram a tramitação.
A tentativa de Paulo Guedes no governo Bolsonaro (2019–2022)
Com Paulo Guedes à frente da Economia, o governo Bolsonaro enviou em 2020 um projeto para substituir o PIS/Cofins pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços). O ministro também defendia a criação de um imposto sobre movimentações digitais, apelidado de "nova CPMF".
Paralelamente, a Câmara e o Senado discutiam as PECs 45/2019 (relator Aguinaldo Ribeiro, PP-PB) e 110/2019 (relator Roberto Rocha, PSDB-MA). Mas a falta de coordenação política e a resistência de setores empresariais fizeram com que a proposta de Guedes não prosperasse.
Lula retoma e aprova a reforma em 2023
De volta ao Planalto em seu terceiro mandato, Lula decidiu abraçar a PEC 45/2019 como base da reforma. Com articulação do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e do secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, o governo construiu apoio com o então presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e com governadores.
Em julho, a Câmara aprovou a proposta; em dezembro, o Senado confirmou. A Emenda Constitucional 132/2023 foi promulgada, criando o IVA dual: o IBS, de competência de estados e municípios, e a CBS, federal. Também ficou definido o Imposto Seletivo e os fundos de compensação e desenvolvimento regional. Foi a maior mudança no sistema tributário desde a Constituição de 1988.
A fase da regulamentação (2024–2025)
Depois da aprovação da PEC, o desafio passou a ser transformar as diretrizes constitucionais em regras práticas:
Primeiro projeto de regulamentação (2024): definiu itens da cesta básica com alíquota zero, a devolução de impostos para famílias de baixa renda (cashback), alíquotas do Imposto Seletivo e regimes específicos de tributação. Foi aprovado e já sancionado.
Segundo projeto de regulamentação (2025): trata da estrutura administrativa do sistema, como o Comitê Gestor do IBS, além da calibragem da alíquota de transição e regras para ITCMD, ITBI e Cosimp. O texto foi aprovado pela Câmara em agosto de 2024 e só teve sua análise concluída no Senado nessa terça-feira (29). Após ser reexaminado pelos deputados, será encaminhado à sanção presidencial, cruzando a linha de chegada de uma corrida histórica.
A implantação da reforma, no entanto, será gradual: entre 2026 e 2032 haverá um período de transição, quando o novo sistema vai coexistir com os impostos atuais. Em 2033, o país passará a operar apenas com dois tributos — o IBS (estadual e municipal) e a CBS (federal) — substituindo ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins.