A LDO 2026 é inconstitucional ao transformar emendas em despesas blindadas

O orçamento da União de 2026 foi aprovado com o maior volume histórico destinado a emendas parlamentares: R$ 61 bilhões - aumento superior a 20% em relação a 2025.

Em audiência pública convocada pelo ministro do STF Flávio Dino sobre a constitucionalidade das emendas parlamentares impositivas - o que deverá ser julgado em 2026 pelo Supremo -, o autor deste artigo defendeu a incompatibilidade do atual modelo de emendas com a responsabilidade fiscal, com a necessidade de investimentos em infraestrutura, com a harmonia entre os Poderes e com o equilíbrio do pacto federativo.

Com a sanção da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2026, vivenciaremos o episódio mais crítico desse filme. Pela primeira vez, houve previsão de execução antecipada das despesas de emendas parlamentares. Segundo a LDO, 65% dos recursos das emendas devem ser executados até o fim do primeiro semestre (30 de junho) de 2026.

A inovação confere às emendas um caráter de despesas blindadas e absolutamente prioritárias. Mais grave do que impor ao Executivo o dever de executar as emendas é determinar quando devem ser executadas. A nova regra intensifica a incompatibilidade do atual modelo de emendas parlamentares com a Constituição.

Em primeiro lugar, a Carta de 1988 consagra o dever do equilíbrio fiscal e o princípio da sustentabilidade das contas públicas (arts. 163-A e 166-A, §2º, da CF), impondo a observância de metas fiscais e a adoção de mecanismos de ajuste quando houver risco de descumprimento.

Para tanto, um dos principais instrumentos é o contingenciamento, isto é, a suspensão temporária de despesas - inclusive decorrentes de emendas - quando houver risco de descumprimento das metas fiscais, sobretudo a de resultado primário.

O dever de contingenciamento em cenários fiscais críticos também está previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º) e na LC nº 210/2024, conhecida como marco regulatório das emendas (art. 12). A LDO 2026 também é incompatível com tais diplomas normativos.

Ponto central sobre o contingenciamento é que sua necessidade para o alcance das metas fiscais costuma surgir em período mais avançado do exercício financeiro, tipicamente no segundo semestre, quando já se dispõe de dados mais precisos sobre a evolução da arrecadação e das despesas. É, normalmente, no segundo semestre que o Executivo precisa "fechar as torneiras".

A nova regra da LDO, ao impor a execução de 65% das emendas já no primeiro semestre - período de maior "folga fiscal" -, torna essa parcela substancial do orçamento imune, na prática, ao contingenciamento. Cria-se, assim, uma espécie de despesa blindada, com prioridade absoluta sobre despesas essenciais do Executivo em infraestrutura, saúde, educação, segurança pública etc.

Uma analogia ilustra o problema: quando um trabalhador enfrenta dificuldades financeiras, o prudente é priorizar, ao longo do mês, os gastos essenciais - alimentação, moradia, saúde -, deixando os demais compromissos para quando melhorar o seu cenário financeiro. A mesma lógica de priorização se aplica ao orçamento do Estado. O cronograma antecipado de emendas inverte essa lógica elementar de gestão orçamentária.

Assim, no primeiro semestre de 2026, caso haja frustração de receitas ou aumento inesperado de despesas, poderão ser suspensas despesas essenciais da União, como a reforma de um hospital federal ou a duplicação de uma rodovia. As emendas parlamentares, porém, permanecerão blindadas - ao menos 65% delas.

Além do mais, a blindagem temporal das emendas também viola o dever constitucional de adequado planejamento orçamentário (arts. 165 e 166 da CF). A Constituição estrutura o ciclo orçamentário como um sistema integrado de planejamento, composto pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual. A imposição de cronograma rígido para execução de emendas desvincula essas despesas da lógica de planejamento governamental, subvertendo a racionalidade do sistema.

Também afronta o princípio da anualidade orçamentária (art. 165, III, c/c art. 167, I, da CF). O orçamento público é instrumento de gestão anual, cujas dotações se destinam a custear ações governamentais ao longo de todo o exercício financeiro. A criação de "suborçamentos semestrais" fragmenta artificialmente o exercício e compromete a visão sistêmica que deve orientar a alocação de recursos.

A LDO 2026, nesse ponto, também ofende o princípio da separação de Poderes e a competência privativa do Executivo para a direção superior da Administração Federal (arts. 2º e 84, II, da CF). Ao determinar o momento para a execução de despesas com emendas, a nova regra esvazia a competência do Poder Executivo de realizar a gestão orçamentária e financeira da União. Cabe ao Poder Executivo adequar o fluxo de despesas à disponibilidade de caixa e às prioridades governamentais durante o exercício.

Ainda, afronta o princípio da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF). A blindagem temporal das emendas impede a alocação racional dos recursos públicos conforme as necessidades reais da sociedade ao longo do exercício.

Além de provocar tal desorganização das finanças federais, a LDO 2026 também cria um precedente perigoso, estimulando a adoção de cronogramas similares nos orçamentos estaduais e municipais - que seriam igualmente inconstitucionais.

A título de exemplo, em 2025, o município de Pelotas (RS) tentou instituir cronograma semelhante para as emendas de vereadores. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, porém, declarou a norma inconstitucional, sob o fundamento de incompatibilidade com o modelo federal. Agora, esse argumento perde sustentação: com a chancela da União, deputados estaduais e vereadores de todo o país poderão reivindicar tratamento idêntico para suas emendas, convertendo-as igualmente em despesas blindadas.

Está posto, portanto, o risco de aumento do desarranjo orçamentário em todo o país e o agravamento das violações à Constituição do atual modelo de emendas parlamentares - o que, tudo indica, será também submetido ao crivo do STF.

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