Emendas parlamentares no ano eleitoral

As emendas parlamentares constituem instrumentos previstos no orçamento público por meio dos quais parlamentares indicam a destinação de recursos para ações e investimentos em estados e municípios. Esses recursos podem ser direcionados para áreas como saúde, educação, infraestrutura, assistência social e aquisição de equipamentos públicos, observadas as regras orçamentárias e administrativas aplicáveis.

Há muitas críticas acerca desse instituto, é bem verdade, sendo que a principal delas talvez seja aquela que indica a transferência de parcela considerável da administração dos recursos públicos do Executivo para o Legislativo, ainda que vivamos em um contexto marcado pelo presidencialismo como sistema de governo. Não é disso que escreveremos, entretanto. Falaremos, por outro lado, da temática da destinação das emendas parlamentares no ano da eleição, algo que preocupa parlamentares, assessores, advogados em geral etc.

Em anos eleitorais, a execução das emendas parlamentares frequentemente é objeto de debate em razão das normas previstas na legislação eleitoral, especialmente aquelas relacionadas às chamadas condutas vedadas aos agentes públicos. A Lei nº 9.504/1997 estabelece, nos artigos 73 e seguintes, várias restrições destinadas a preservar a igualdade de oportunidades entre candidatos, trazendo à tona varias práticas vedadas à administração pública no ano eleitoral e em períodos mais curtos (03 meses antes da eleição, por exemplo). Essas condutas imperam mesmo que o administrador não seja candidato à reeleição. E transbordam, inclusive, os limites da circunscrição do pleito em determinadas circunstâncias.

Entretanto, é importante registrar que a liberação de recursos decorrentes de emendas parlamentares e a sua destinação não configuram conduta vedada. Ao menos não por si sós.

As emendas parlamentares integram a execução orçamentária da administração pública, podendo ocorrer durante o exercício financeiro correspondente, inclusive em ano de eleição. As mesmas emendas possuem caráter impositivo, além de não consistirem, normalmente, em transferência direta de recursos ao ente federativo. Por isso, a esse respeito, é que a liberação e a destinação de emenda parlamentar não poderiam ser enquadradas na proibição do inciso VI do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, que veda a transferência voluntária de recursos entre os entes federativos nos três meses que antecedem o pleito. De igual modo, inviável o enquadramento na vedação do parágrafo 10 do mesmo artigo 73 da Lei nº 9.504/97, que proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto na hipótese de programas sociais previstos em lei e já em execução orçamentária em ano anterior.

A própria jurisprudência do TSE possui julgados precedentes no sentido de afastar a existência de ilicitude na espécie, a saber, por exemplo: "(...) a liberação de emendas parlamentares não se enquadra na proibição legal, dado o seu caráter impositivo e ao fato de não consistir em transferência direta aos municípios, o que afasta a incidência da vedação contida no art. 73, VI, a , da Lei nº 9.504/97. (...)" (Ac. De 6.5.2021 no RO-El nº 060038425, rel. Min. Tarcísio Vieira de Carvalho Neto.).

Nesse caminho, pode haver ilicitude na destinação das emendas? Sim, pode. A destinação não é ilegal por si, como dito. Mas, o uso pode ser, inclusive sob a ótica das condutas vedadas, ou mesmo do abuso de poder. Falamos, a esse respeito, em desvio de finalidade em sentido amplo, algo também já reconhecido no âmbito da jurisprudência do TSE.

A esse respeito, por exemplo: "(...). As circunstâncias em que se deram os fatos registrados no acórdão regional são extremamente graves, (pois se utilizou...) da máquina administrativa para favorecer a própria candidatura, mediante a destinação de verbas originárias de emendas parlamentares dele próprio e de outros vereadores àquela associação, as quais eram utilizadas para adquirir as benesses que seriam destinadas para a cooptação dos eleitores, (...)" (Ac. De 29.8.2023 no REspEl nº 060085087, rel. Min. Raul Araujo Filho.).

Nesse contexto, a análise acerca da legalidade da execução de emendas parlamentares em período eleitoral deve considerar os critérios previstos na legislação e na jurisprudência eleitoral, especialmente quanto à finalidade dos atos praticados e à eventual existência de benefício eleitoral indevido. A simples transferência de recursos públicos regularmente previstos no orçamento e executados conforme os procedimentos legais não é suficiente, isoladamente, para caracterizar conduta vedada ou abuso de poder. Porém, o uso desses recursos, a depender de como ele se der, pode, sim, se converter em ilícito.

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