Estados e municípios como titulares de Direitos Culturais

Em muitas das chamadas políticas culturais estruturantes, os Estados e municípios da Federação brasileira são percebidos como se fossem apenas devedores, e não eles próprios titulares de direitos culturais. Essa concepção conduz a um tratamento incompatível com a autonomia constitucional dos mencionados entes políticos, transformando-os em estruturas legalmente condicionadas à execução de diretrizes definidas de forma centralizada.

Exemplo eloquente pode ser visto na retoricamente floreada Lei do Sistema Nacional de Cultura, que aparentemente assegura aos Estados e municípios "instituir, coordenar, gerir, manter e desenvolver seu[s] sistema[s]", desde que cumpram a obrigação de "criar condições legais, administrativas, orçamentárias e de participação da sociedade civil para sua integração ao SNC", mediante "formalização da adesão perante a União por meio de instrumento próprio", tudo em função daquilo que o primeiro artigo da referida legislação denomina "gestão conjunta" das políticas públicas de cultura [1].

Note-se que a proposta de gestão conjunta é apresentada sob a perspectiva da integração. Na ciência política, tal conceito costuma designar processos de crescente coordenação, compartilhamento de normas, instituições e mecanismos decisórios. Embora a integração não seja necessariamente incompatível com a diversidade, pode, quando conduzida por mecanismos excessivamente uniformizadores, produzir tensões com a preservação das peculiaridades culturais e institucionais das unidades que a compõem [2].

Poder-se-á argumentar que não há qualquer problema na sujeição dos entes subnacionais a esse arranjo normativo, uma vez que eles estariam sendo apenas controlados para o cumprimento de deveres constitucionais relacionados à cultura. Também se poderá sustentar que a diversidade cultural se refere a indivíduos, grupos e coletividades, e não a entes estatais.

Tais objeções, contudo, não parecem inteiramente procedentes. Em primeiro lugar, porque deixam de considerar um dos elementos caracterizadores do federalismo: a busca de equilíbrio entre fatores de unidade e fatores de diversidade [3]. Se, de um lado, determinadas matérias exigem tratamento uniforme, de outro, a própria razão de ser da organização federativa repousa no reconhecimento e na preservação de diferenças históricas, sociais, econômicas e culturais que justificam a existência de centros locais de poder político.

Essa dimensão da diversidade não é apenas sociológica. Ela se projeta juridicamente sobre os próprios entes federados. A Constituição da República reconhece essa realidade ao estabelecer que "os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão ter símbolos próprios" [4]. Hinos, bandeiras e brasões constituem manifestações identitárias dotadas de inequívoca dimensão cultural, associadas à memória coletiva, à história e às tradições das respectivas comunidades políticas.

Não por acaso, períodos de centralização autoritária frequentemente procuram enfraquecer ou eliminar tais símbolos. A célebre cerimônia de queima das bandeiras estaduais durante o Estado Novo não representou apenas uma medida administrativa de reforço do poder central, mas também um gesto de negação de identidades políticas e culturais regionais, ou seja, da diversidade.

Os movimentos de enfraquecimento institucional dessas identidades plurais não se restringem aos episódios mais ostensivos do passado. A própria Emenda Constitucional nº 15, de 1996, suprimiu dos requisitos para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, a exigência de observância da "continuidade e unidade histórico-cultural do ambiente urbano", anteriormente prevista no texto constitucional. A alteração revela uma diminuição da relevância atribuída pelo constituinte reformador ao elemento cultural na conformação dos entes locais.

Esses aspectos permitem sustentar que os entes da Federação brasileira não apenas desempenham funções de proteção e promoção dos direitos culturais de indivíduos e coletividades, mas também são portadores de uma identidade cultural institucional constitucionalmente reconhecida. Nessa condição, podem ser compreendidos como titulares de direitos culturais próprios, ou, ao menos, de posições jurídicas fundamentais destinadas à preservação de sua singularidade histórica, simbólica e cultural.

Assim, a submissão dos Estados e municípios a processos normativos excessivamente padronizadores, seja por imposição jurídica direta, seja pela indução decorrente de incentivos financeiros, como já enfatizado em outras oportunidades, pode produzir efeitos incompatíveis não apenas com a diversidade cultural, mas também com a própria lógica do federalismo brasileiro [5].

Notas:

[1] Ver os Art. 1º; 5º, § 4º, I; 9º, I e II; e 11, I e II, in BRASIL. Lei nº 14.835, de 4 de abril de 2024. Institui o Sistema Nacional de Cultura (SNC); altera a Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022; e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 5 abr. 2024. Disponível aqui. Acesso em: 9 ago. 2026.

[2] CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Federalismo cultural e sistema nacional de cultura: contribuição ao debate. Fortaleza: Edições UFC, 2010. 155 p. (Coleção Diálogos Intempestivos, n. 81).

[3] MADISON, James. Federalista nº 46. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. Tradução de Hiltomar Martins Oliveira. Belo Horizonte: Líder, 2003.

[4] Ver Art. 13, § 2º in BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível aqui. Acesso em: 9 ago. 2026.

[5] COELHO, Inocêncio Mártires. A forma federativa de Estado como cláusula pétrea: uma abordagem hermenêutica. Direito Público, Porto Alegre, ano 7, n. 29, p. 200-205, set./out. 2009. Disponível aqui. Acesso em: 9 ago. 2026.

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