O fardo orçamentário do 4º mandato de Lula

Lula terminou o primeiro turno com 45,16% dos votos válidos, ou 53,9 milhões de votos, aproximadamente 2,2 milhões atrás de Flávio Bolsonaro. Chega ao segundo turno de 25 de outubro prometendo preservar o arcabouço fiscal, reduzir juros e inflação, ampliar o investimento público e a política industrial e manter a agenda social. A reação dos mercados sugere que os investidores passaram a atribuir menor probabilidade à continuidade do governo. Isso não prova que tenham avaliado cada proposta nem permite atribuir o movimento dos ativos a uma única causa. Justifica, porém, aplicar à candidatura de Lula o mesmo teste feito com a oposição. Na macroeconomia, é preciso localizar a regra fiscal, a trajetória da dívida e o caminho para juros menores. Na microeconomia, importa identificar os incentivos de cada política e verificar se seus benefícios compensam os custos.

Uma regra enfraquecida

A regra fiscal vigente limita o crescimento real da despesa a uma faixa entre 0,6 % e 2,5 % ao ano, mas não reage diretamente ao nível da dívida. O gasto pode continuar crescendo sob o mesmo parâmetro enquanto o endividamento avança como proporção do PIB. Isso não torna o arcabouço inútil, mas reduz sua capacidade de sinalizar mudança de comportamento quando o custo de financiar o Estado sobe ou a dívida se afasta de uma trajetória sustentável.

A credibilidade da regra também passou a depender de exclusões recorrentes. Em 2025, o déficit primário efetivo do governo central foi de R$ 61,7 bilhões, mas o resultado considerado para a meta caiu para R$ 13 bilhões após R$ 48,7 bilhões em deduções. No projeto de Orçamento de 2027, o governo prevê superávit efetivo de R$ 18,6 bilhões, enquanto o resultado usado para aferir a meta chega a R$ 83,4 bilhões depois de R$ 64,7 bilhões em exclusões legais. A questão não é negar a justificativa de cada item isolado. O problema está na soma. Quando despesas relevantes são retiradas repetidamente do indicador que orienta a regra, a meta diz menos sobre o esforço fiscal real e perde utilidade para quem decide se continuará financiando o Estado a juros menores.

A Instituição Fiscal Independente projeta cenário mais fraco para 2027, com déficit primário de R$ 86,1 bilhões e necessidade de R$ 35,7 bilhões em contingenciamento mesmo depois das exclusões. A diferença em relação ao Orçamento decorre sobretudo das hipóteses sobre atividade, inflação e arrecadação. O governo trabalha com crescimento de 2,5 %, enquanto a IFI projeta 1,8 % e a pesquisa Focus aponta 1,5 %. A pergunta não é apenas se a meta fecha sob a previsão oficial, mas se continuaria de pé caso a economia crescesse perto do esperado pelos analistas. Uma regra só disciplina o governo quando impõe escolhas também em cenários desfavoráveis. Caso contrário, projeções otimistas adiam o ajuste até que a diferença apareça em dívida maior, contingenciamentos tardios ou novos impostos.

A rigidez do gasto

A política de valorização real do salário mínimo aumenta de forma automática o piso dos benefícios previdenciários, do Benefício de Prestação Continuada, do abono salarial e do seguro-desemprego. A medida amplia a renda de aposentados, trabalhadores e pessoas vulneráveis, mas seu efeito fiscal vai além do mercado de trabalho. Cada aumento real cria uma despesa permanente antes da discussão anual sobre prioridades. Como mais de 90 % do gasto primário previsto para 2027 é obrigatório, sobra uma parcela pequena para investimento, manutenção de serviços e custeio administrativo.

Parte relevante das obrigações cresce acima da inflação por determinação legal ou demográfica, enquanto o total permanece submetido a um limite real. Se os benefícios indexados avançarem sem mudanças em outras rubricas, o ajuste recairá sobre as despesas discricionárias, justamente as áreas que o governo promete ampliar. A valorização do mínimo não é, por si só, uma escolha ruim, mas exige financiamento visível. O governo terá de rever benefícios tributários, alterar outras despesas obrigatórias, elevar receitas permanentes ou obter ganhos comprovados de eficiência. Sem isso, restam contingenciamentos, novas exceções ou o adiamento do ajuste.

O programa não propõe mudanças previdenciárias, não fixa meta de resultado primário para o mandato, não define uma trajetória para a dívida nem informa quais despesas pretende reduzir. Dario Durigan sinalizou a investidores que o limite máximo de crescimento real poderia cair de 2,5 % para 1,5 %, mas a proposta não aparece no programa nem em projeto de lei. A redução ajudaria a desacelerar o gasto, porém seus efeitos iniciais seriam graduais e não fechariam sozinhos a distância entre o déficit atual e o superávit necessário. Não basta gastar menos depressa. É preciso dizer quais compromissos crescerão menos, quais subsídios serão revistos e quem arcará com o custo político.

Gastos fora do radar

Parte da política pública também escapa do controle orçamentário por mecanismos que vão além das exclusões formais. Auditoria do Tribunal de Contas da União identificou estruturas paralelas de financiamento por meio de fundos ligados a programas como Pé-de-Meia e Mover. Os auditores criticaram a dificuldade de acompanhar os gastos, a omissão de seu impacto nas estatísticas fiscais e a destinação direta de receitas a fundos fora da conta única do Tesouro. O relatório também apontou que deduções de receitas do pré-sal por meio de contrato com a PPSA podem alcançar R$ 466 bilhões até 2033. Isso não significa que todo gasto executado por fundos seja ilegal ou socialmente indesejável. Significa que a regra perde capacidade de revelar o custo completo das decisões quando políticas semelhantes recebem tratamentos contábeis diferentes.

O Orçamento de 2027 prevê R$ 97,9 bilhões para seis linhas de crédito operadas por fundos públicos, contra R$ 36,7 bilhões desembolsados em 2025. Bruno Moretti observou que o valor é um limite autorizado e não uma previsão de desembolso integral no ano. Caso todo o montante seja emprestado, o subsídio implícito estimado chega a R$ 20,5 bilhões ao longo dos contratos, dos quais R$ 3,36 bilhões em 2027. Crédito subsidiado não equivale a transferência, pois o governo recebe um ativo em troca. Existe, contudo, custo fiscal quando o Tesouro capta a uma taxa superior à cobrada do tomador. Esse custo pode ficar fora do resultado primário no momento da operação, mas contribui para a dívida quando não é compensado por receitas ou por retorno econômico superior ao custo de financiamento.

Dívida, juros e confiança

A dívida bruta passou de 71,7 % do PIB em dezembro de 2022 para 82,9 % em agosto de 2026. Os juros nominais somaram R$ 1,18 trilhão nos doze meses anteriores, equivalentes a 8,86 % do PIB. O governo projeta a dívida em 89,6 % do PIB em 2029, enquanto a IFI estima que ela possa atingir 102 % em 2032 e calcula que seria necessário superávit primário anual de 2,1 % do PIB para estabilizá-la em seu cenário. Essas projeções dependem de crescimento, inflação, juros, câmbio e resultado primário, mas apontam na mesma direção. Reduzir o déficit não basta se o governo não gerar resultado suficiente para interromper o aumento da dívida em relação ao produto.

O programa afirma que houve esforço fiscal próximo de 2 % do PIB entre 2023 e 2026, mas essa conta depende do ponto de partida. O déficit de 2023 foi ampliado pelo pagamento de R$ 92,4 bilhões em precatórios acumulados, enquanto 2022 terminou com superávit primário. A projeção oficial mais recente aponta déficit de R$ 80,9 bilhões em 2026, perto de 0,6 % do PIB. É possível reconhecer melhora diante do resultado extraordinário de 2023 sem concluir que as contas estejam equilibradas. A estabilização exige superávit compatível com o custo da dívida e o crescimento da economia, não apenas um déficit menor.

A dinâmica depende do juro real pago sobre o estoque, do crescimento e do resultado primário. Não é correto usar apenas a Selic descontada da inflação como custo de toda a dívida, que inclui títulos pós-fixados, prefixados, indexados e cambiais. Ainda assim, juros altos, crescimento moderado e déficit formam uma combinação adversa. O PIB maior amplia renda e arrecadação, mas dificilmente compensará sozinho um custo financeiro que cresce mais rapidamente que a capacidade de pagamento do Estado.

Em agosto, os títulos remunerados pela Selic representavam 52,74 % da dívida pública federal. O Tesouro mantinha reserva de liquidez de R$ 1,208 trilhão, suficiente para cerca de sete meses de vencimentos, o que reduz o risco imediato de refinanciamento. A reserva não elimina, porém, a sensibilidade do custo fiscal à taxa básica. A participação elevada de papéis pós-fixados não prova falta de confiança, pois também responde à demanda e à estratégia de emissão, mas diminui a proteção contra juros persistentemente altos. O Banco Central reduziu a Selic para 13,75 % em setembro, mas as expectativas de inflação para 2026 e 2027 permanecem acima da meta de 3 %. Prometer juros menores não basta. O programa precisa mostrar como controlará a pressão fiscal e convencer os investidores de que a dívida encontrará um ponto de estabilização. Sem isso, o prêmio cobrado nos títulos mantém caro o crédito imobiliário, o capital de giro, o cartão e o financiamento das famílias.

Política industrial sob teste

Um governo pode ampliar crédito, subsídios e investimento público e ainda produzir pouco crescimento se financiar projetos que ocorreriam sem ajuda, proteger empresas ineficientes ou deslocar capital privado. Também pode realizar investimentos úteis em infraestrutura, inovação e educação, desde que caibam no Orçamento e passem por critérios capazes de separar produtividade de conveniência política. O programa afirma que a Nova Indústria Brasil terá disponibilizado R$ 860 bilhões em financiamentos entre 2023 e 2026. Para o próximo mandato, propõe fortalecer a política industrial com crédito direcionado, compras públicas, conteúdo local e margens de preferência para empresas brasileiras.

Esses instrumentos podem apoiar inovação, inteligência artificial e minerais críticos, mas também podem encarecer compras do Estado e insumos privados, reduzir concorrência e perpetuar empresas dependentes de proteção. Produção nacional não é sinônimo de competitividade, assim como crédito favorecido não demonstra que o investimento deixaria de ocorrer sem auxílio público. O programa apresenta objetivos de produtividade, inovação, emprego qualificado e descarbonização, mas não estabelece metas quantitativas, prazos para os incentivos ou critérios para encerrar projetos que não entreguem resultados.

A indústria de transformação acumulou queda de 0,1 % entre janeiro e agosto de 2026, mais de dois anos depois do lançamento da política. O dado isolado não prova fracasso, porque a produção também responde ao câmbio, aos juros, à demanda e aos custos logísticos. Mostra apenas que volume de crédito aprovado não basta para demonstrar sucesso. A CNI contabilizou R$ 653,2 bilhões em 428 mil projetos nos dois primeiros anos da iniciativa. O Mover prevê créditos financeiros de até R$ 19,3 bilhões entre 2024 e 2028, além de incentivos à depreciação acelerada. Esses números medem o tamanho da política, não quanto investimento adicional, inovação ou produtividade ela gerou.

O crédito direcionado também interfere na transmissão monetária. Estudo do Banco Central estimou repasse da Selic de 0,29 para essa modalidade, contra intervalo de 0,70 a 0,98 no crédito livre. Quanto maior a parcela protegida da taxa básica, mais intenso pode precisar ser o ajuste sobre os demais tomadores para obter o mesmo efeito sobre demanda e inflação. O benefício concedido a um setor reaparece como custo para o Tesouro, o contribuinte ou quem toma crédito sem subsídio. Isso não exige abandonar o financiamento de infraestrutura, inovação ou pequenas empresas. Exige prazo, transparência, seleção impessoal e avaliação de impacto antes de cada ampliação.

Promessas que não fecham

A proposta de elevar o teto anual do MEI de R$ 81 mil para R$ 110 mil em 2027 e R$ 140 mil em 2028 parte de um problema real, pois o limite está congelado desde 2018. O desenho, porém, preserva um degrau tributário que incentiva a empresa a limitar faturamento, dividir operações ou adiar contratações. Elevar o teto apenas transfere esse degrau para outro valor. Uma transição gradual, com aumento progressivo da carga à medida que a receita cresce, reduziria a punição a quem expande o negócio. O governo estima que a mudança custaria R$ 1,57 bilhão em 2027, R$ 3,15 bilhões em 2028 e R$ 3,38 bilhões em 2029.

Isoladamente, a cifra é administrável. O problema está na soma com crédito subsidiado, política industrial, expansão de programas sociais e investimentos. O reajuste do Bolsa Família anunciado em setembro acrescentaria R$ 22,7 bilhões às despesas de 2027 e não constava do projeto de Orçamento enviado ao Congresso. Cada medida pode parecer viável quando analisada sozinha. Sem compensações nomeadas, o conjunto consome o espaço necessário para cumprir a regra sem novas exceções.

O aumento do IOF por decreto em 2025 mostrou o limite de tentar fechar as contas com mais um imposto. O Congresso derrubou a medida, e o governo recuperou apenas parte dela após decisão do Supremo. Ao mesmo tempo, o Orçamento de 2027 reserva R$ 44,8 bilhões para emendas impositivas e pode somar R$ 12,9 bilhões em emendas de comissão. Atender estados e municípios é legítimo, mas o modelo atual transforma parcela crescente do investimento em recursos pulverizados, sujeitos a baixa coordenação e pouca avaliação. O programa reconhece o problema, porém não apresenta reforma, cronograma ou estratégia para enfrentar os interesses parlamentares que sustentam o sistema.

O ajuste ainda ausente

O programa ganharia credibilidade se trocasse intenções por compromissos verificáveis. Uma meta de resultado primário para todo o mandato obrigaria o governo a mostrar como pretende estabilizar a dívida. Um limite para despesas excluídas reduziria o risco de preservar a regra apenas no papel. A política industrial e o crédito subsidiado deveriam passar por avaliações anteriores a novas ampliações, com metas de produtividade, inovação, exportação e investimento privado. No MEI, uma transição gradual reduziria o incentivo para empresas travarem o crescimento.

O principal desafio do ajuste fiscal não é técnico, mas político, envolvendo a decisão de quem perderá recursos diante da pressão de grupos organizados. Especialistas estimam que o país precisa cortar entre 200 e 400 bilhões de reais em 4 anos para equilibrar as contas públicas. Embora a Fazenda consiga propor revisões de gastos, o governo ainda trata essas medidas como opcionais. Sem metas claras para a dívida e cortes definidos, o ajuste será inevitável, seja por planejamento explícito ou pela via dolorosa do aumento de juros, crescimento da dívida e retração de investimentos.

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