Diferenciar preços do GLP por uso é abrir espaço para distorções

A proteção das famílias de baixa renda no acesso ao gás de cozinha é uma política pública necessária. O GLP é essencial para cocção, saúde, segurança alimentar e substituição de combustíveis mais precários, como lenha e resíduos. O problema surge quando essa proteção é estruturada por meio de diferenciação artificial de preços entre o GLP domiciliar e o GLP industrial ou comercial.

A ideia do subsídio cruzado costuma ser apresentada como uma solução simples: cobra-se menos do consumidor residencial e mais dos demais usos, como indústria, comércio ou consumo a granel. A diferença, em tese, financiaria o benefício social. Mas essa arquitetura parte de uma premissa operacional frágil: a de que será possível separar, com precisão, o destino real de um produto fisicamente igual ao longo de toda a cadeia.

O GLP não muda de natureza quando sai de uma residência para um restaurante, uma padaria, uma lavanderia, uma pequena indústria ou um condomínio. Quando o mesmo produto passa a ter preços distintos conforme o uso declarado, cria-se uma oportunidade econômica clara: comprar pelo canal mais barato e consumir, revender ou redirecionar para o canal mais caro.

Esse é o principal risco do subsídio cruzado no GLP. Ele não apenas reduz o preço para determinado público; ele cria uma margem de arbitragem dentro do próprio mercado.

O erro de usar o produto como proxy de política social

Políticas sociais eficazes devem identificar pessoas ou famílias vulneráveis, não presumir vulnerabilidade a partir da embalagem, do recipiente ou da categoria comercial do produto. Ao tentar resolver uma questão de renda por meio de preços diferenciados na cadeia, a política passa a depender de fiscalização permanente sobre o destino de cada volume comercializado.

Isso gera três efeitos previsíveis.

Primeiro, incentiva o desvio de finalidade. O GLP adquirido como domiciliar pode ser usado em atividades comerciais ou industriais.

Segundo, distorce a concorrência. Quem compra corretamente o GLP industrial ou comercial passa a competir com quem acessa irregularmente o GLP mais barato.

Terceiro, aumenta o custo regulatório. O Estado precisa fiscalizar não apenas preços, mas também o uso final do produto em uma cadeia ampla, pulverizada e altamente capilar.

Em vez de uma política social transparente, o subsídio cruzado transforma a diferença entre preços em um ativo econômico disputado pelos agentes capazes de explorar a fronteira entre "uso domiciliar" e "uso industrial".

O caso do Peru: o regulador alertou para o incentivo ao desvio

A experiência peruana é especialmente útil para o debate brasileiro porque tratou de uma diferenciação entre GLP envasado e GLP a granel, uma separação muito semelhante à lógica de distinguir o consumo residencial do consumo industrial ou comercial.

Em 2012, o Peru retirou o GLP a granel do Fundo de Estabilização de Preços dos Combustíveis, mas manteve o GLP envasado dentro do mecanismo. Com isso, criou-se uma diferenciação legal de preços entre formas de comercialização do mesmo produto.

O próprio regulador peruano, a Osinergmin, analisou esse problema no RAES Hidrocarburos nº 12, publicado em 1º de abril de 2019, intitulado "Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles derivados del Petróleo: el caso del GLP envasado". O objetivo do relatório foi justamente examinar os impactos da diferenciação legal de preços entre o GLP para envasado e o GLP a granel, associada ao Decreto de Urgência nº 005-2012.

A conclusão é relevante: a Osinergmin apontou que a diferenciação de preços incentiva agentes da cadeia a desviar GLP para uso distinto daquele declarado, buscando capturar o benefício econômico gerado pela diferença de preços. O relatório também identificou movimentos atípicos de demanda entre GLP envasado e GLP a granel, compatíveis com a hipótese de arbitragem regulatória.

Esse é o ponto central: o risco não é teórico. Em um país que aplicou diferenciação entre categorias de GLP, o próprio órgão regulador reconheceu que a regra criava incentivo econômico para desvio de finalidade.

O caso do Equador: o uso indevido aparece na ponta

O Equador oferece outro exemplo importante. O país opera com categorias diferenciadas de GLP doméstico e industrial em cilindros, inclusive com procedimento oficial de distribuição direta pela EP Petroecuador para clientes finais.

Na prática, a separação formal entre categorias não elimina o incentivo ao uso indevido. Como o GLP doméstico é mais barato, estabelecimentos comerciais passam a ter estímulo para utilizar o produto subsidiado em vez do GLP industrial.

Esse problema é amplamente relatado na mídia, com reclamações de distribuidores sobre negócios que usam GLP doméstico quando deveriam utilizar cilindros de tipo industrial, e menções à legislação que proíbe o uso de cilindros domésticos em automotores, motores, piscinas, fábricas, restaurantes e negócios similares, mas que na verdade tem seu cumprimento desincentivado pela política equivocada.

O caso equatoriano também ilustra a fragilidade prática da diferenciação de preços. Mesmo quando a norma separa o GLP doméstico do industrial, a diferença econômica entre as categorias cria incentivo para que o produto mais barato seja usado fora da finalidade prevista.

O resultado é uma cadeia pressionada por três lados: consumidores comerciais buscando reduzir custos, distribuidores formais reclamando de concorrência desleal e autoridades obrigadas a ampliar controles para tentar preservar a finalidade original do subsídio.

O Brasil já tem um caminho melhor: focalizar o benefício no consumidor

No Brasil, o debate sobre acesso ao GLP deve partir de uma distinção fundamental: proteger famílias vulneráveis não exige criar dois preços para o mesmo produto.

O Programa Gás do Povo é um exemplo de desenho mais adequado porque busca focalizar o benefício diretamente nas famílias de baixa renda, em vez de criar uma diferença generalizada entre GLP domiciliar e GLP industrial. O programa se propõe a oferecer gratuidade na recarga do botijão de gás para cerca de 15 milhões de famílias, beneficiando aproximadamente 50 milhões de pessoas, com o benefício efetivado no momento da compra.

Esse tipo de modelo reduz a necessidade de manipular preços relativos na cadeia. O apoio social é direcionado ao beneficiário elegível, e não embutido em uma diferenciação ampla entre categorias de produto. Também torna o gasto mais transparente, auditável e menos vulnerável à captura por consumidores que não fazem parte do público-alvo.

Essa distinção é essencial. Uma política focalizada pode conviver com preços de mercado na cadeia de GLP, preservando sinais econômicos para abastecimento, investimento, logística e concorrência. Já o subsídio cruzado altera esses sinais e cria incentivos permanentes para arbitragem.

O risco de repetir erros conhecidos

O objetivo de tornar o GLP acessível às famílias de baixa renda é legítimo e necessário. Mas a diferenciação de preço entre GLP domiciliar e GLP industrial tende a gerar problemas conhecidos: desvio de finalidade, informalidade, concorrência desleal, aumento do custo de fiscalização e perda de focalização do benefício.

O Peru mostra que o próprio regulador identificou o incentivo ao desvio quando há preços distintos para GLP envasado e GLP a granel. O Equador mostra que, na prática, negócios podem se apropriar do GLP doméstico mais barato mesmo quando a norma reserva esse produto ao uso residencial.

O Brasil não precisa recorrer a um mecanismo que cria arbitragem dentro da cadeia. A política pública pode proteger quem precisa de forma mais direta: subsidiando o consumidor vulnerável, e não distorcendo o preço relativo de um produto que, independentemente do uso declarado, continua sendo o mesmo GLP.

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