O primeiro teste do novo marco legal do transporte em São Paulo

Todos os dias, milhões de pessoas pagam passagem no Metrô, na CPTM e nos ônibus metropolitanos de São Paulo. Parte desse dinheiro não vai direto para quem opera os trens e os ônibus. Passa antes por uma estrutura de bilhetagem que arrecada, guarda, converte em créditos, aplica no mercado financeiro e depois reparte entre os operadores. Segundo a própria empresa que administra o sistema, foram quase R$ 5 bilhões movimentados desde 2020. E é só uma parte do dinheiro do transporte paulista: na capital, onde o Bilhete Único movimenta bem mais, a arrecadação passa pelo caixa público antes de ser distribuída, e os dados podem ser consultados diariamente no site da SPTrans, empresa municipal. No sistema metropolitano, não.

Essa empresa é a Autopass, responsável pelo cartão TOP. Quem a contratou, em 27 de abril de 2020 e sem licitação, foi a Abasp, associação sem fins lucrativos criada em outubro de 2019 dentro do próprio sistema estadual de transporte. Documentos obtidos pela imprensa mostram que 14 dos 24 associados fundadores da associação têm controladores ou partes relacionadas na estrutura societária da contratada.

O contrato entre as duas é sigiloso, amparado em cláusula de confidencialidade que impede saber quanto a associação paga à empresa. Não há auditoria independente anual do sistema. Cobrado pelo Tribunal de Contas do Estado sobre a ausência de licitação, o governo respondeu, em julho de 2024, que o modelo se apoia em estudos técnicos e jurídicos e que não pretende alterá-lo. Reflexo de um sistema gerido por empresários, sem nenhum controle público.

A lei não caiu do céu, e vale lembrar por quê. A Política Nacional de Mobilidade Urbana, de 2012, nasceu de um projeto apresentado em 1995 e levou dezessete anos para atravessar o Congresso. Quando saiu, não tratou de quem pode administrar o dinheiro da bilhetagem eletrônica nem sob que condições. O assunto ficou mais 14 anos sem regra federal, exatamente o período em que a bilhetagem deixou de ser catraca e virou sistema financeiro, com arrecadação centralizada, custódia de saldos e aplicação de recursos de terceiros.

A Lei 15.432, denominada Marco Legal do Transporte, é a primeira norma nacional a enfrentar o tema, e chegou depois de cinco anos de tramitação. O trabalho foi do Congresso Nacional, que inclusive perdeu parte dele na sanção: os vetos retiraram do texto os dispositivos de financiamento, e o que sobreviveu intacto foi a governança. Se é para valer o que sobrou, e é, precisa começar por onde há mais dinheiro em jogo.

O artigo que resolve a questão

O marco legal do transporte público coletivo urbano atribui ao titular do serviço, que no transporte intermunicipal de caráter urbano é o Governo do Estado, a responsabilidade pela gestão financeira dos recursos arrecadados com a tarifa. Isso abrange estabelecer o sistema de bilhetagem eletrônica, comercializar os créditos e controlar eventuais rendimentos e créditos expirados. Dito sem rodeio: o caixa do sistema, o dinheiro que entra e o que ele rende enquanto não sai, é responsabilidade pública.

O parágrafo único do artigo 24 estabelece que a gestão desse dinheiro por entidade que não integra a administração do titular "dependerá de prévia licitação". Trata-se de regra, e não de princípio ou recomendação. E a licitação precisa prever três coisas: contratação de auditoria independente anual, acesso completo e irrestrito do titular do serviço a todos os dados de bilhetagem e dos recursos, e adoção de ações de classe especial em empresas de capital misto.

Que o controle sobre esses rendimentos não é preocupação abstrata, São Paulo acaba de demonstrar. Em decisão publicada em 14 de julho deste ano, a Artesp, agência reguladora do governo estadual, determinou que a Abasp pare de usar o dinheiro arrecadado com a venda de créditos, e os rendimentos das aplicações financeiras desses recursos, para custear despesas da Autopass, da própria associação e do sistema de bilhetagem. A agência precisou improvisar uma ordem administrativa para conter algo que a lei federal já escreveu como obrigação: licitação, auditoria, dados abertos e controle sobre os rendimentos. Cada um desses itens descreve o que falta em São Paulo.

A obrigação não nasceu agora

Do Palácio dos Bandeirantes virá o argumento de que a lei federal só entra em vigor em junho de 2027. É verdade só em parte. A vacância existe para que os entes se adequem, e o prazo é para concluir a adaptação, não para começá-la. Mas o dever de licitar também não foi criado em 2026. Ele está no artigo 175 da Constituição desde 1988, e foi sob a legislação anterior, não sob a nova, que o Tribunal de Contas do Estado autuou o processo em janeiro de 2022 e que o Ministério Público de Contas se manifestou pela procedência da representação, sustentando que a expertise técnica da contratada não afasta a necessidade de que o objeto fosse licitado, em resguardo à impessoalidade.

O conselheiro que primeiro examinou o caso registrou que se optou por um modelo de delegação "aparentemente estranho à legislação de regência", sem que fosse apresentada norma legal específica ou justificativa válida, e concluiu que o Estado deveria ter licitado o sistema de bilhetagem. Quatro anos depois, as contas seguem em análise e o processo aguarda no gabinete do relator.

O que a lei aprovada pelo Congresso faz não é criar a obrigação, mas retirar o último argumento de quem a vinha contornando. Onde a legislação anterior falava de forma genérica em gestão de recursos, a nova nomeia a bilhetagem, exige o certame e lista o que o edital precisa conter. De junho de 2027 em diante, não sobra o que discutir. O governo de São Paulo não ganhou um ano de prazo. Perdeu a última desculpa.

O que está na mão do Governo do Estado

A Lei 15.432 não estabeleceu regime de transição. Não fixou etapas, prazos intermediários nem consequência para quem chegar a junho de 2027 sem adequação. Num setor com a capacidade de resistência que este tem, a omissão será explorada. Cabe aos órgãos de controle estaduais não esperar 2027 para decidir sobre o que já examinam desde 2022. Nada disso depende de demonstrar que alguém desviou dinheiro, e essa é a parte que costuma se perder no debate. O problema é que ninguém consegue verificar.

E cabe ao Governo do Estado de São Paulo iniciar seus trabalhos para se adequar ao cumprimento da nova lei, revisar seus contratos, adequar o trabalho de seus órgãos e corrigir profundamente serviços que estão sendo prestados sem a devida licitação.

Tarifa de serviço público é dinheiro público, na origem e no destino. Bilhões de reais passam por uma estrutura de contratos sigilosos, controlada por quem também opera as linhas, sem auditoria anual e sem dados acessíveis a quem tem o dever de fiscalizar.

Licitar não é punição, nem perseguição. É a exigência mínima que a Constituição faz há quase quarenta anos e que o Congresso acaba de escrever de forma clara e que não admite interpretação criativa.

O texto acima expressa a visão de quem o assina, não necessariamente do Congresso em Foco. Se você quer publicar algo sobre o mesmo tema, mas com um diferente ponto de vista, envie sua sugestão de texto para [email protected].