Os vetos de Lula

Lúcio Lambranho

O que deveria ser uma medida para gerar mais eficiência da máquina pública e reduzir a diferença entre o que é aprovado pelo Congresso no Orçamento Geral da União e o que é liberado pelo governo federal foi vetado pelo presidente Lula. O veto ao artigo 131 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o mais polêmico dos 12 pedidos dos ministérios do Planejamento e da Fazenda acolhidos pela Presidência da República (veja a mensagem sobre os vetos).

Essa alteração na LDO, que limitaria a um ano a transferência de recursos comprometidos mas não executados em orçamentos anteriores, os chamados restos a pagar, era a principal mudança defendida e proposta pelo relator da LDO, deputado João Leão (PP-BA). “Com essa regulamentação, podemos trabalhar com apenas dois orçamentos, e não quatro, como ocorre atualmente”, disse o relator ao Congresso em Foco, em julho, antes da votação da LDO em sessão do Congresso.

Se a verba destinada para 2008 não fosse empenhada no decorrer do ano, explicou o deputado baiano, o governo teria ainda como prazo todo o ano de 2009, contando com mais três meses. O prazo, segundo o relator, acabaria em março de 2010. “Se uma obra, por exemplo, já tiver começado, ela receberá a verba. Caso ainda não tenha saído do papel, o dinheiro vai ser cancelado”, afirmou.

O governo ainda destina para determinada área (ou obra) dinheiro que estava previsto para ser gasto no Orçamento da União de 2004, de acordo com João Leão.

Apesar do veto presidencial a esse dispositivo, o relator disse ter ficado satisfeito com o texto final da LDO (veja a íntegra). Leão classificou os vetos do presidente Lula como os "menores da história da LDO". Na avaliação dele, o veto ao artigo 131 “não é tão importante” porque o ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, se comprometeu a reduzir a um ano os restos a pagar até a implementação do orçamento de 2009.

"Se é a palavra do ministro, é a mesmo do presidente Lula e, por isso, confio que isso será cumprido até essa data", avalia o governista.

Liberação de emendas

Segundo um consultor legislativo ouvido pelo site, o governo perderia, caso não fizesse o veto, parte da força do seu principal instrumento de barganha política: a liberação de recursos para obras propostas por meio de emendas de parlamentares. As liberações acontecem sempre em dezembro de cada ano, prazo final para o fechamento do orçamento de cada ano, principalmente para os parlamentares da oposição. As parcelas que não são pagas são inscritas em restos a pagar para o orçamento do ano seguinte.

Segundo dados da ONG Contas Abertas, a execução dos restos a pagar inscritos em 2005 para pagamento em 2006 foi de R$ 39 bilhões, 80% maior do que o que inscrito em 2004. E também mostram que dos recursos inscritos no final de 2005, R$ 13 bilhões (33%), acabaram sendo cancelados. Já no ano passado, os restos a pagar somaram R$ 37 bilhões. Esse valor poder ser pago este ano ou transferido mais uma vez para o ano seguinte.

Orçamento paralelo

Em relatório aprovado em junho de 2006, de acordo com o Contas Abertas, o ministro Ubiratan Aguiar classificou os restos a pagar como um “orçamento paralelo”. "Só o montante inscrito no último ano corresponde quase que ao orçamento total dos ministérios da Educação e dos Transportes previsto para este ano (R$ 39,3 bilhões). A quantia preocupa, já que, em alguns casos, o pagamento dessas dívidas corresponde a mais de 50% da execução global de muitos dos órgãos federais", informa a ONG especializada em controle do orçamento.

O dispositivo, segundo o mesmo consultor, reduziria o prazo que o governo usa para postergar o pagamento das emendas empenhadas. A medida também daria mais transparência aos gastos do governo e evitaria fraudes em obras que se arrastam por anos devido aos repasses em ritmo lento, quase sempre condicionadas a acordos políticos.

Nesse mesmo sentido, outros dois dispositivos da LDO poupados do veto aumentaram de 20% para 25% a verba total destinada às rodovias, além de “fatiar” obras em infra-estrutura. A medida serviria, de acordo com o especialista em orçamento, para atender ao interesse das empreiteiras. O relator também não acatou a emenda que previa a divulgação dos valores das obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) na internet e no Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).

Apesar do veto ao artigo 131, o governo concorda na sua própria justificativa que a medida é mesmo necessária. “O entendimento de que devem ser envidados todos os esforços possíveis na busca da redução das despesas inscritas em restos a pagar, especialmente as não-processadas, parece ser unanimidade entre os gestores públicos de todos os Poderes".

Redução gradual

Mas o governo diz ter feito a opção pelo veto porque pretende fazer a redução dos restos a pagar de forma gradual e por temer que seus projetos pudessem ser inviabilizados. "Dessa forma, considerando que o dispositivo em questão impede que os restos a pagar não processados, que não tenham sido objeto de convênio ou instrumento congênere, não possam ter a sua vigência prorrogada, poderá colocar em risco a continuidade de importantes ações empreendidas pelo Governo na busca do almejado crescimento econômico."

"O mais importante é que o governo fez o prometido e cumpriu a promessa de não vetar o dispositivo prevendo que os recursos do Fundo aeronáutico não podem ser contingenciado", comemora o relator da LDO. Segundo o parlamentar do PP, os outros vetos além da redução dos restos a pagar já estavam previstos. "Eu acatei só porque a LDO precisava ser votada dentro do acordo político para assegurar a aprovação", confessa o relator.

O líder do DEM na Câmara, deputado Onyx Lorenzoni (RS), criticou o veto à restrição dos restos a pagar. Para o oposicionista, o governo tem dois discursos, conforme a situação. "O primeiro é de que este governo faz muito para combater a corrupção e melhorar a execução do gasto público. E o segundo discurso é de vetar essa medida moralizante", disparou o líder.

E até mesmo dentro do partido do presidente Lula há quem defenda mudanças estruturais na execução orçamentária e critica a vinculação dos gastos ao pagamento prioritário da dívida pública, um dos pilares da estabilidade econômica pregada pelo governo.

"A medida de restrição dos restos a pagar era apenas simbólica. O governo tem outros métodos como a DRU para postergar a execução financeira assim como os decretos de planejamento orçamentário. É preciso decidir se a prioridade é liberar dinheiro primeiro para seus programas ou pagar os juros da dívida", acredita o deputado Paulo Rubem Santiago (PT-PE), integrante da Comissão Mista de Orçamento.

A prorrogação da Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 2011 é uma das principais batalhas do governo no Congresso depois da manutenção da CPMF. A DRU garante ao Executivo gastar livremente 20% de tudo o que arrecada.

Vetos engavetados

As chances de esse veto e dos outros feitos pelo presidente Lula serem revistos por sessão do Congresso são remotas. No final de junho, o líder do PPS na Câmara, Fernando Coruja (SC), entrou com mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal (STF) para obrigar o presidente do Congresso Nacional, Renan Calheiros (PMDB-AL), a convocar “imediatamente” reunião para apreciar 881 vetos presidenciais não apreciados desde 1994.

O STF negou o pedido de liminar, mas ainda não julgou o mérito do mandado de segurança. Segundo a secretaria do Congresso, não há, por enquanto, nenhuma sessão marcada para apreciação dos vetos presidenciais. A apreciação dos vetos e o agendamento de uma sessão do Congresso dependem sempre de acordo entre as lideranças partidárias.

Leia abaixo, os principais vetos e suas justificativa, segundo o Ministério do Planejamento:

- Restos a pagar não processados (Art. 131) – O Ministério do Planejamento propôs vetar integralmente o Art. 131 porque impede a prorrogação de uma despesa já iniciada que não tenha sido objeto de convênio ou outro instrumento, o que coloca em risco a continuidade das ações empreendidas pelo governo. Têm sido feitos esforços para reduzir despesas inscritas em restos a pagar, especialmente as não processadas, mas esta redução deve ser realizada de forma gradual para não inviabilizar a execução orçamentária e financeira das ações autorizadas pelo Poder Legislativo.

- Reserva de contingência à conta de recursos próprios e vinculados (§ 2º do art. 14) e ressalva de limitação de empenho (item 4 da Seção II do Anexo IV) – vetado porque a exclusão de dotações orçamentárias para ações específicas da base de cálculo que irá compor o contingenciamento, se houver necessidade do governo realizar, traz dificuldades para o gerenciamento do Orçamento e a obtenção da meta de superávit primário, seja na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária de 2008 ou na execução da respectiva lei.

- Tratamento diferenciado entre os poderes na alocação das receitas condicionadas (§ 1º do art. 100) – vetado porque dá tratamento diferenciado à alocação de despesas, inclusive discricionárias, dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público da União porque não permite que receita condicionada seja a fonte para a classificação das despesas desses Poderes. Como grande parte das despesas do Legislativo, Judiciário e MPU não se revestem do caráter obrigatório de execução, a inclusão da citada vedação acaba por dar tratamento diferenciado às despesas em relação àquelas de mesma natureza no âmbito do Poder Executivo.

- Realização de convênios e transferências de recursos para municípios em situação de calamidade antes do reconhecimento por parte do Governo Federal (§§ 2º e 3º do art. 45) – vetado por contrariar as normas constitucionais sobre transferências de recursos aos demais entes da federação e em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 01/2000). Os dispositivos permitiam que esses entes pudessem pleitear a liberação de recursos da União apenas com a formalização da comunicação da existência de estado de calamidade pública, ou seja, antes de haver o reconhecimento dos órgãos federais competentes.

- Impossibilidade de cálculo do impacto em cada ente federativo (§ 3º do art. 98 e §3º do art. 126) – os dispositivos foram vetados por proposição do Ministério da Fazenda pela dificuldade, senão impossibilidade, de mensurar os efeitos da legislação federal no que tange à renúncia de receitas ou ao aumento de despesa obrigatória nos demais entes da federação pela complexidade de variáveis envolvidas.

- Destinação de recursos para entidades privadas sem fins lucrativos (alínea “d” do inciso II do art. 39) – vetado por contrariar o preceito de que os recursos públicos destinados a entidades privadas sem fins lucrativos devem contribuir prioritariamente para a prestação de serviços à comunidade e não para formação do patrimônio da instituição recebedora dos recursos. A referida alínea também contraria o que diz a alínea “c” do mesmo inciso.