Entenda as "emendas paralelas" de comissão que entraram no radar do STF

A decisão do ministro do STF (Supremo Tribunal Federal) Flávio Dino que chacoalhou as relações entre os Três Poderes na semana passada menciona a suposta existência de "emendas paralelas" no Orçamento de 2025. O caso, informado à Corte pelas ONGs Transparência Brasil, Transparência Internacional Brasil e Associação Contas Abertas, indica uma espécie de "drible" na lei orçamentária, em uma jogada que esconderia informações sobre os repasses e estouraria o teto definido por lei.

Emendas parlamentares são, como o Congresso em Foco já detalhou antes, a parte do Orçamento federal que tem seu destino decidido pelos deputados e senadores. São uma forma para que congressistas direcionem dinheiro para as suas bases eleitorais e, por isso, são assunto de intensa negociação política. Nesse universo, as emendas de comissão são aquelas que são definidas pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado, o que, em 2025, representaria R$ 11,5 bilhões do orçamento.

Até aí, tudo bem. O que as entidades narram, porém, é que uma norma da Comissão Mista de Orçamento (leia aqui, na íntegra, e procure o Artigo 13) abriu uma brecha para que parte dessas emendas fossem registradas com outro código - ou seja, funcionam como emendas, são indicadas pelos congressistas, mas aparecem na peça orçamentária como se não fossem.

A gambiarra, além de dar margem para um estouro de R$ 8,51 bilhões no teto para emendas de comissão, ainda serviria para tornar esses repasses de dinheiro menos rastreáveis e mais difíceis de checar. Desça na reportagem e entenda.

Os gastos têm nome

O Orçamento federal é um plano financeiro do governo para cada ano. Nele, cada despesa é registrada com um código específico: RP1 são despesas obrigatórias, RP2 são gastos não-obrigatórios, RP3 são custos do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), e assim por diante.

Emendas parlamentares também entram na regra. As de comissão, por exemplo, aparecem como RP8 no orçamento. Isso significa que o teto de R$ 11,5 bilhões para emendas fica aplicado ao código: para vermos o quanto o Orçamento tem de emendas de comissão, em teoria, somamos tudo o que ele tem de despesas RP8.

A manobra narrada pelas entidades ao STF se sustenta, justamente, na rotulação errada dos gastos:

• Uma resolução da CMO, que começou a valer só em 2025, determina que as emendas de comissão sejam apresentadas inicialmente com o código RP2, reservado para gastos não-obrigatórios do governo.
• Pela mesma resolução, cabe ao relator-geral do Orçamento, que pode ser um deputado ou um senador, fazer a mudança do código de cada emenda de comissão - RP2 para RP8 - para que ela seja identificado corretamente na versão final aprovada pelo Congresso. A norma da CMO não coloca isso como necessidade, dizendo que ele está "autorizado" a fazer a alteração.

O que acontece, então, se o relator não faz essa mudança em todas as emendas? De acordo com as entidades de transparência, acontece o cenário relatado ao STF: parte desse dinheiro acaba registrado como gasto do governo, e não como emenda parlamentar. Com isso, ele não entra na contabilização e fica fora do limite estabelecido pela lei para as emendas.

O caso é detalhado em um relatório produzido pela Transparência Brasil (leia aqui na íntegra). A entidade diz que um total de R$ 8,51 bilhões em emendas de comissão não foram ajustadas pelo relator, o senador Angelo Coronel (PSD-BA), e acabaram marcadas como RP2 ou, ainda, como RP3, como despesas do PAC. Com a contagem dessas, o Orçamento na prática somou um total de R$ 20 bilhões nesse tipo de emenda, estourando o teto de R$ 11,5 bi.

O problema

A diretora de programas da Transparência Brasil, Marina Atoji, que foi responsável pelo levantamento da entidade sobre as "emendas paralelas", afirma que o problema desses gastos vai além no drible do teto. Na falta do código que as identifique corretamente, as emendas paralelas ficam opacas.

"Na hora em que o gasto é concretizado, elas se misturam aos gastos não direcionados por emendas", diz Atoji. "A sociedade não consegue saber exatamente quem direcionou esse recurso, nem se esse direcionamento foi baseado em dados, indicadores de políticas públicas ou apenas em interesse político-eleitoral. Além disso, também ficamos às escuras sobre o quanto de fato do orçamento executado teve influência direta de parlamentares".

E o procedimento de registrar as emendas inicialmente como RP2 tem alguma justificativa - é mais eficiente, ou dá alguma margem para uma melhor gestão de recursos? "Dessas perspectivas, esse procedimento não faz sentido", responde Atoji. "Tampouco faz sentido que o relator fique responsável por determinar quais seriam consideradas como RP 8, especialmente quando não foram estabelecidos critérios para essa ação."

Ponto de conflito

A questão da transparência das emendas parlamentares vem sendo um ponto de conflito entre os Três Poderes. O ministro Flávio Dino é relator de uma série de ações no STF a respeito das regras para a execução dos repasses. Como os pagamentos funcionam como moeda de troca entre governo e Congresso Nacional, as decisões do Judiciário costumam ser vistas como invasão de um Poder nas atribuições dos outros.

Na sua decisão sobre o caso, Dino chega a dizer que, a princípio, os pagamentos rotulados como RP2 e RP3 não fariam parte do processo, por não serem tecnicamente emendas parlamentares, e pede mais informações. A Transparência Brasil sustenta que, de fato, isso só se dá no nome: seriam despesas propostas por parlamentares, registradas como emendas nas atas das comissões, e só registradas de outra forma. Seguem todo o caminho reservado às emendas e, no final, só ganham um nome diferente.