O silencioso enriquecimento da União e da ANM em desfavor dos municípios mineradores brasileiros

Não são recentes as judicializações que ocorrem em função da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM). Pelo contrário: ao analisar a Agência Nacional de Mineração (ANM) em juízo, como parte litigante de processos federais, a quase totalidade das ações dizem respeito aos royalties, principalmente, execuções fiscais baseadas em CDAs que exigem seu pagamento. Nesses casos, a ANM está cobrando das mineradoras aquilo que não foi repassado, valores oriundos de fiscalizações que apuraram a ausência do devido recolhimento.

Sobre isso, se sabe que o cenário nacional é de agressiva sonegação da Compensação, quer seja por pequenos empreendimentos, quer seja pelas maiores mineradoras do país [1]. A título de exemplo, o Tribunal de Contas da União declarou, por meio do Acórdão 2116/2024 [2], a existência de um índice médio de 70% de sonegação em processos minerários ativos, isto é, o patamar de sonegação na mineração é tão gravoso, que se estima que para cada um real arrecadado, outros três são sonegados, gerando um déficit anual bilionário. Em 2025, a arrecadação da CFEM, para todas as substâncias minerais produzidas no Brasil, quase bateu oito bilhões [3], valor que facilmente poderia ter chegado a vinte, caso o pagamento do royalty fosse corretamente apurado.

Mas o que fazer quando a própria ANM e a União Federal deixam de repassar corretamente o produto da arrecadação? O que acontece quando elas saem da posição de cobradoras dos royalties e passam a ser devedoras, por que não estão seguindo a legislação de regência e os princípios básicos do direito? Quem fica com o prejuízo?

Entendendo a sistemática da CFEM

Antes de entender a matemática por trás das cifras anuais, se faz necessária algumas explicações sobre a CFEM. Instituída pelo art. 6º da Lei nº 7.990/1989 [4], a Compensação é paga mensalmente pela mineradora ao Estado, em decorrência da produção/exploração da substância. Funciona, na prática, como uma forma de retorno à sociedade pela utilização de um recurso natural não renovável (SCAFF, 2021, p. 44) [5], tendo por fundamento constitucional o art. 20, §3º da Constituição Federal.

Se trata, portanto, de importante instrumento de contrapartida pelo uso de recursos minerais não renováveis, destinando-se à repartição de receitas entre os entes federados que participam da cadeia de atividade minerária: uma vez extraídos do solo, jamais retornam à natureza, razão pela qual a exploração mineral gera o dever de compensar. Nesse sentido, a CFEM tem natureza jurídica eminentemente compensatória, funcionando como uma contrapartida pela exaustão definitiva de riquezas minerais pertencentes à coletividade.

Em outra perspectiva, os royalties possuem dimensão intergeracional, uma vez que a utilização desses recursos naturais beneficia a geração presente, mas reduz a disponibilidade patrimonial para as futuras gerações.

Sob o regime constitucional vigente, os recursos minerais constituem bens públicos pertencentes à União [6], cuja finalidade econômica consiste na geração de receitas patrimoniais para o Estado. Diferentemente dos bens públicos destinados ao uso comum do povo ou à prestação direta de serviços, os recursos minerais integram o patrimônio público, razão pela qual sua exploração por particulares pressupõe o pagamento de contraprestação financeira ao ente titular desses bens [7].

Esse regime se consolidou, ao longo das últimas décadas, por meio de sucessivas alterações legislativas que ampliaram sua finalidade, aperfeiçoaram seus critérios de distribuição e redefiniram a atuação regulatória do Estado. Ainda sobre sua normatização infralegal, encontra-se estruturada, sobretudo, nas Leis n. 7.990/1989 e n. 8.001/1990, com alterações promovidas pela Lei n. 13.540/2017 e pela Lei n. 13.575/2017. Posteriormente, a Lei n. 14.514/2022 promoveu nova alteração relevante ao ampliar a participação dos chamados Municípios afetados pela atividade de mineração, disciplinada pelo Decreto n. 11.659, de 23 de agosto de 2023.

Em exercício regulamentar, a ANM editou a Resolução ANM n. 143/2023, disciplinando os critérios técnicos de identificação dos Municípios afetados, os procedimentos administrativos de habilitação, a metodologia de cálculo das parcelas devidas e o cronograma anual de distribuição da Compensação. Entre 2019 e 2026, uma série de Resoluções da ANM modificaram esta Resolução e, atualmente, está vigente a Resolução n. 234/2026.

Ainda sobre os municípios afetados, a partir da dicção legal, sabe-se que o percentual de 15% de toda a arrecadação nacional foi a eles destinados, montante que gira em torno de 1,2 bi ao ano. E é neste ponto, qual seja, a distribuição da CFEM arrecadada que reside o enriquecimento ilícito da União: ao realizar a referida distribuição, aos mais diversos municípios que a ela tem direito, a ANM e a União o fazem sem a devida recomposição monetária dos valores apurados. Frisa-se que os municípios têm direito, por lei, a 60% do produto da arrecadação, além dos 15% na qualidade de afetados.

Exemplificando: no processo regulatório do ciclo minerário 2025-2026, os municípios afetados apenas receberam os royalties em novembro de 2026, operando mais de seis meses de efetivo atraso. Na prática, isso significa que os entes ficaram mais tempo sem receber a CFEM do que efetivamente usufruindo desses recursos. Este é o contexto fático do silencioso enriquecimento sem causa da União: o valor fica na Conta Única de Tesouro, é repassado com bastante atraso e a ANM, quando dos repasses, não promove a atualização monetária dos valores devidos, deixando, portanto, de aplicar a taxa SELIC.

Em outros termos, esse lapso temporal despendido pela Administração para o processamento administrativo da arrecadação e posterior distribuição dos valores da Compensação constitui mora passível de recomposição e, ato contínuo, quando a União retém para si os valores decorrentes do rendimento desse dinheiro, enquanto ele esteve na conta do tesouro nacional, incorre em verdadeiro enriquecimento ilícito.

Os repasses sem atualização financeira e sem incidência da SELIC

No intuito de preservar o equilíbrio das relações jurídicas patrimoniais, a correção monetária tem como finalidade, em um cenário de inflação e da passagem do tempo, preservar o valor real das obrigações pecuniárias, evitando que a desvalorização da moeda beneficie uma das partes em detrimento da outra. Por essa razão, não possui natureza de penalidade nem representa acréscimo patrimonial ao credor, sendo uma ferramenta destinada a recompor o poder aquisitivo da moeda e a manter o equilíbrio econômico da obrigação.

Nesse sentido, o ordenamento jurídico pátrio previu no Código Civil, por meio de seu art. 389, que o devedor responde pela correção do valor devido em caso de inadimplemento [8]. Por sua vez, o Código de Processo Civil determina, em seu art. 292, inciso I, que, nas ações de cobrança, o valor da causa deve corresponder à soma corrigida monetariamente do valor principal [9]. Ao encontro desse entendimento, a legislação especial frequentemente prevê mecanismos específicos de atualização monetária quando houver atraso no cumprimento de obrigações pecuniárias.

No setor mineral, por exemplo, essa lógica foi expressamente incorporada pelo Código de Mineração (Decreto-Lei n. 227/1967) [10] e pela Lei n. 7.990, de 28/12/1989 [11]. Muito embora determinada de forma expressa, a recomposição do valor real da CFEM nunca é observada quando do repasse aos entes beneficiários, impondo que os municípios façam a cobrança judicial dessa diferença monetária.

A judicialização da questão e as múltiplas sentenças procedentes

Em que pese ser solar o direito dos municípios em receberem os valores com as devidas recomposições, até o ano de 2025 não existiam, nos seis Tribunais Regionais Federais, ações que questionassem a diferença de valores e exigissem seu cumprimento [12]. Foi então que diversos municípios, representados por escritório especializado, protocolaram uma série de ações judiciais cujo teor era a cobrança da devida atualização monetária.

Do ponto de vista jurídico, é imprescindível destacar que esta inaplicação da correção monetária sobre o repasse da CFEM, pela ANM aos Municípios, ocorre mesmo existindo previsão legal expressa [13] que determina o pagamento será efetuado, mensalmente, corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN) ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo. Nesse ponto, obviamente, a legislação da década de 80, foi superada pela incidência da SELIC, em clara construção jurisprudencial do STJ e do STF.

No decorrer das ações judiciais, em sede de contestação, a ANM sustentou [14], em síntese, que atua apenas como entidade arrecadadora e distribuidora da CFEM, agindo segundo os percentuais e critérios legais. Inobstante, alegou a inexistência de previsão normativa que determinasse a incidência de atualização monetária ou taxa SELIC sobre os repasses de CFEM aos Municípios, bem como que o processo de distribuição da CFEM, especialmente aos Municípios afetados, demanda procedimentos técnicos complexos que justificariam o lapso temporal existente entre a arrecadação e o efetivo repasse dos valores.

A União, por sua vez, sustentou sua ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a competência para regular, arrecadar e distribuir a CFEM seria exclusiva da ANM, nos termos da Lei nº 13.575/2017 e da Lei nº 8.001/1990, razão pela qual não poderia responder pela ausência de atualização monetária dos valores repassados aos Municípios, ignorando o fato de que os valores ficam retidos em rendimento na Conta Única do Tesouro.

Reconhecendo a ilegalidade cometida pela ANM, o Juízo da 17ª Vara Federal Cível do Tribunal Regional Federal da 1ª Região julgou parcialmente procedente a ação, por considerar que o tempo de processamento técnico dos dados de arrecadação, além de acarretar perda do poder aquisitivo da moeda, não pode servir de justificativa para que o ente municipal suporte, isoladamente, o ônus da inflação ocorrida no período, pois a Administração Pública, ao gerir recursos que pertencem, por força constitucional, aos entes municipais, atua como mera custodiante e distribuidora.

Em mesmo sentido, em maio de 2026, em outro caso, a 4ª Vara Federal, prolatou sentença em termos bem semelhantes. Das onze ações atualmente protocoladas, três contam com sentenças positivas, seis aguardam julgamento e uma ainda está pendente de análise. É importante destacar que as referidas sentenças aguardam confirmação em segundo grau, já que é obrigatório o reexame necessário [15].

Os potenciais prejuízos bilionários

Conclui-se, portanto, que o reconhecimento judicial da tese de que a ausência de atualização monetária nos repasses da CFEM transfere indevidamente aos Municípios os impactos da inflação decorrentes da desvalorização da moeda, é medida acertada que visa a recompor perdas, evitando o enriquecimento sem causa da União, que atualmente fica com o proveito econômico.

Ainda que as ações protocoladas versem sobre direitos individuais de cada um dos municípios, fica a provocação do que aconteceria se cada município minerador brasileiro recorresse ao Judiciário para cobrar a atualização financeira: há mais de dois mil municípios que recebem CFEM no Brasil, alguns deles como valores extremamente expressivos, como Parauepebas/PA e Nova Lima/MG. Aqui vale uma conta de padaria: se a CFEM gira em torno de 8 bilhões/ano, com prazo decadencial de cinco anos para cobrança, sendo aplicado uma taxa SELIC que supera os 14% por ano... estamos diante de mais um rombo nas contas da União!

Notas:

[1] Sobre o cenário de sonegação da CFEM, interessante consultar https://amig.org.br/noticias/para-a-amig-brasil-decisao-da-anm-que-mantem-cobranca-milionaria-contra-a-vale-reforca-defesa-do-pacto-federativo-e-da-justica-na-cfem/.

[2] Disponível em: chrome extension: //efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://static.poder360.com.br/ 2024/10/TCU -acordao-cfem-ANM-royalties-mineracao-9out2024.pdf.

[3] Disponivel em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiZDA5NGMyYmYtOWQyMi00NzA1LWFhOTQtNmU5NjEyMTI3Z DMxIiwidCI6ImEzMDgzZTIxLTc0OWItNDUzNC05YWZhLTU0Y2MzMTg4OTdiOCJ9&pageName=Repo rtSection7a43f884dc43352e5953.

[4] Art. 6º. A exploração de recursos minerais ensejará o recolhimento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), nos termos do § 1º art. 20 da Constituição Federal, por ocasião: I - da primeira saída por venda de bem mineral; II - do ato de arrematação, nos casos de bem mineral adquirido em hasta pública; III - do ato da primeira aquisição de bem mineral extraído sob o regime de permissão de lavra garimpeira; e IV - do consumo de bem mineral.

[5] SCAFF, Fernando Facury. Royalties do petróleo, minério e energia: aspectos constitucionais, financeiros e tributários. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.

[6] Nos termos dos art. 20, inciso IX, e art.176 da Constituição Federal de 1988.

[7] SCAFF, Fernando Facury. Royalties do petróleo, minério e energia: aspectos constitucionais, financeiros e tributários. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.

[8] Art. 389. Não cumprida a obrigação, responde o devedor por perdas e danos, mais juros, atualização monetária e honorários de advogado.

[9] Art. 292. I - na ação de cobrança de dívida, a soma monetariamente corrigida do principal, dos juros de mora vencidos e de outras penalidades, se houver, até a data de propositura da ação.

[10] Art 11. Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização, Licenciamento e Concessão: b) o direito à participação do proprietário do solo nos resultados da lavra. § 1º A participação de que trata a alínea "b" do caput deste artigo será de cinqüenta por cento do valor total devido aos Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da administração direta da União, a título de compensação financeira pela exploração de recursos minerais, conforme previsto no caput do art. 6º da Lei nº 7.990, de 29 de dezembro de 1989 e no art. 2º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990.

[11] Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subseqüente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal. (Redação dada pela Lei n. 8.001, de 13.3.1990)

[12] Frisa-se que há ações de cobrança de correção monetária em royalties de petróleo, contudo, em análise aos sistemas PJe, não havia ações com esse teor para cobrança de CFEM.

[13] Art. 8ª da Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, segundo o qual "O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subseqüente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal".

[14] Contestação presente nos Processo nº 1048807-43.2026.4.01.3400 (4ª Vara Federal da SJDF).

[15] Vide artigo 496 do CPC/2015.

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