A constitucionalidade da separação dos tetos: uma análise favorável ao Acórdão nº 1.869/2026 do TCU

A recente decisão do Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão nº 1.869/2026, que estabeleceu a incidência separada do teto constitucional sobre a remuneração do cargo efetivo e sobre a retribuição de funções de confiança/gratificada e cargos em comissão, suscitou intensos debates na esfera pública e acadêmica. A referida decisão, aprovada por 8 votos a 1, representa um marco na gestão de pessoas do serviço público federal, buscando reequilibrar a atração de talentos para posições estratégicas de direção, chefia e assessoramento.

O presente artigo tem por objetivo analisar e refutar os principais argumentos levados por críticos à decisão, notadamente as críticas expressas em publicações que qualificam o julgamento como a criação administrativa de um "teto duplex" para servidores comissionados. A argumentação contrária à decisão frequentemente parte de premissas equivocadas sobre a natureza jurídica das funções de confiança e ignora o contexto fático da defasagem histórica do teto remuneratório. Ao contrário do que alegam os críticos, o TCU atuou no estrito exercício de sua função orientadora e uniformizadora, interpretando a Constituição Federal de forma sistemática e teleológica, alinhando-se aos comandos de eficiência e valorização do trabalho público.

A fragilidade da tese da "criação administrativa"

Um dos eixos centrais da crítica ao Acórdão nº 1.869/2026 repousa na alegação de que o TCU teria extrapolado suas competências ao criar um "regime remuneratório novo" sem respaldo em emenda constitucional ou lei específica. Afirmam os críticos que a decisão violaria o inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, o qual impõe que a remuneração dos ocupantes de cargos públicos não exceda o subsídio mensal de Ministros do Supremo Tribunal Federal, de forma global e não fragmentada.

Contudo, a interpretação estrita e literal do art. 37, XI, desconsidera a estrutura complexa do sistema remuneratório e, mormente, a disposição autônoma estabelecida pelo inciso V do mesmo artigo. O art. 37, V, confere às funções de confiança e aos cargos em comissão uma destinação específica: as atribuições de direção, chefia e assessoramento. A redação constitucional delimita, com precisão normativa, que tais encargos "destinam-se apenas" a essas finalidades, não se confundindo com as atividades ordinárias do cargo efetivo.

Ao assumir uma função gratificada, o servidor efetivo passa a exercer, simultaneamente, dois conjuntos distintos de atribuições, cada qual com fundamento constitucional autônomo e previsão de retribuição específica. O TCU, em sua decisão, reconheceu essa "dualidade funcional", reafirmando que a retribuição por função de confiança constitui verba contingente, precária e não incorporável ao patrimônio do servidor. A separação dos tetos não constitui criação de privilégios, mas sim a adequação da prática administrativa à realidade de que novas atribuições, formalmente acrescidas ao escopo do cargo, exigem a correspondente e devida contraprestação financeira.

A "dualidade funcional" e a equivalência estrutural

A crítica frequentemente aponta que a decisão do TCU equiparou indevidamente a função de confiança a um segundo vínculo efetivo, afastando-se da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) acerca da acumulação de cargos. O argumento sustenta que, não havendo acumulação formal autorizada pelo art. 37, XVII, da Constituição, não caberia a aplicação da tese de incidência isolada do teto.

Essa premissa, entretanto, padece de superficialidade analítica. A ratio decidendi dos Temas 377 e 384 da Repercussão Geral do STF, que estabelecem a incidência do teto sobre cada remuneração considerada isoladamente em casos de acumulação, fundamenta-se na proteção dos valores sociais do trabalho e na vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública. O Supremo asseverou que o Estado não pode exigir exercício simultâneo de atribuições distintas com retribuição própria sem a devida contrapartida financeira.

Ainda que a função de confiança não configure, sob o prisma estritamente formal, uma acumulação de cargos, existe uma "inequívoca equivalência estrutural" com as hipóteses previstas no art. 37, XVII. Em ambos os casos, o ordenamento jurídico admite o exercício concomitante de atribuições diversas, com retribuição própria e fundamento constitucional autônomo. A vedação ao trabalho gratuito, aliada ao princípio da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF), impõe o reconhecimento dessa autonomia material. Neutralizar a contraprestação por atribuições estranhas ao cargo efetivo, sob o pretexto de um teto global, desvirtua a finalidade da gratificação e gera desestímulo à ocupação de postos estratégicos por servidores experientes.

O contexto fático: a compreensão remuneratória e o teto defasado

Para compreender a adequação e a necessidade do Acórdão nº 1.869/2026, é imperioso considerar o contexto fático que motivou a decisão. A defasagem histórica do teto constitucional gerou uma severa compressão remuneratória nas faixas superiores das carreiras do serviço público. Fenômeno amplamente reconhecido pela administração e pelos órgãos de controle, a compressão faz com que servidores situados no topo de suas carreiras percebam vencimentos muito próximos ou até superiores ao teto remuneratório.

Nesse cenário, a incidência global do teto sobre a soma da remuneração do cargo e da retribuição da função de confiança resulta na neutralização parcial ou integral do valor da gratificação. O servidor assume maiores responsabilidades, maior carga decisória e riscos funcionais sem qualquer contraprestação financeira efetiva. Tal distorção afronta diretamente o princípio da eficiência e a meritocracia administrativa, penalizando justamente os profissionais mais qualificados e experientes.

O TCU, em sua manifestação, reconheceu que essa realidade compromete a gestão de pessoas, pois a ausência de valorização das funções de direção, chefia e assessoramento incentiva a fuga de quadros para o setor privado ou para outros entes federativos, acarretando perda de memória institucional, capacidade técnica e continuidade administrativa. A decisão, portanto, não apenas reconhece a distorção, mas propõe uma via institucionalmente legítima para corrigi-la, condicionando a implementação da orientação à disponibilidade orçamentária e financeira, e aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A compatibilidade com a jurisprudência do STF

Outro ponto sensível da crítica ao TCU reside na alegação de que o Acórdão contraria precedentes recentes do STF, particularmente no que tange às ADIs que versaram sobre parcelas remuneratórias e indenizatórias (como as ADIs 7.440 e 7.402) e os julgamentos relativos à Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição (GAJU).

Os críticos sustentam que o STF firmou orientação no sentido de que parcelas de natureza remuneratória integram o teto e que a exceção criada para a GAJU não poderia ser aplicada, por analogia, a servidores do Poder Legislativo. Contudo, a leitura atenta da jurisprudência revela que a distinção estabelecida pelo STF baseia-se na natureza jurídica das parcelas. O Supremo afastou a requalificação artificial de verbas remuneratórias em indenizatórias para subtrair-se do teto.

No caso em tela, o TCU não propôs a requalificação indevida da gratificação de função em verba indenizatória. A decisão assevera que a retribuição por função de confiança tem natureza remuneratória, mas que deve incidir de forma separada, em razão da autonomia material do núcleo funcional que remunera. Além disso, a decisão do TCU possui caráter prospectivo e não retroativo, mitigando eventuais questões sobre a segurança jurídica e a previsibilidade orçamentária, em estrita observância aos ditames da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

A evolução jurisprudencial, notadamente a Resolução Conjunta CNJ/CNMP nº 14/2026, que passou a excluir do teto certas gratificações relacionadas ao exercício de funções específicas na magistratura e no Ministério Público, demonstra que o ordenamento jurídico caminha no sentido de reconhecer a necessidade de diferenciar as parcelas vinculadas a novos encargos funcionais. O precedente do TCU insere-se nesse movimento, reafirmando que o teto constitucional deve ser um instrumento de contenção de excessos, não um mecanismo de desestímulo à eficiência administrativa.

Conclusão

A decisão consubstanciada no Acórdão nº 1.869/2026 do TCU representa um avanço na compreensão das nuances do sistema remuneratório do serviço público. Ao estabelecer a incidência separada do teto constitucional sobre o cargo efetivo e sobre a retribuição de funções de confiança, a Corte de Contas buscou compatibilizar dois mandamentos constitucionais de igual relevância: o controle da despesa pública e a valorização do trabalho e das funções estratégicas.

A refutação às críticas que apontam a criação de um "teto duplex" revela que a tese não se sustenta sob um escrutínio aprofundado da estrutura do art. 37 da Constituição Federal. A dualidade funcional e a equivalência estrutural com as hipóteses de acumulação autorizada fundamentam juridicamente a autonomia da retribuição. Mais do que uma simples questão numérica, a decisão do TCU reflete a necessidade premente de fortalecer a capacidade administrativa do Estado, garantindo que os postos de maior responsabilidade sejam ocupados por profissionais qualificados e adequadamente remunerados, em benefício de toda a sociedade.

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