Pagar por desempenho exige saber medir: O recado do TCU para a atenção primária

Em maio de 2026, o Tribunal de Contas da União julgou uma auditoria operacional sobre o financiamento federal da atenção primária à saúde, a porta de entrada do SUS. A decisão, o Acórdão 1207/2026, aprovada por unanimidade no Plenário, compara o Previne Brasil com o novo modelo de cofinanciamento instituído pela Portaria GM/MS nº 3.493, de 2024.

O debate público sobre o novo modelo costuma girar em torno de quanto cada município vai receber. A auditoria olha para outra coisa, menos visível e mais decisiva: como a política foi desenhada e como está sendo governada. O diagnóstico é que o dinheiro mudou de regra antes de a política ter os instrumentos para saber se a mudança funciona.

Uma política sem régua

O novo modelo paga parte do repasse pelo vínculo das equipes com o território e pela qualidade do cuidado. A ideia é boa. O problema, segundo o TCU, é a ordem em que as coisas aconteceram. Os indicadores foram definidos depois da implantação, sem linha de base e sem meta. No primeiro ano, os componentes de vínculo e de qualidade foram pagos pela classificação "bom", sem medição. A transição foi prorrogada duas vezes, a última sem data de término. E as fórmulas de indicadores como diabetes, hipertensão e pré-natal mudaram em relação ao Previne Brasil, o que dificulta comparar o antes e o depois.

Por isso, o Tribunal recomendou ao Ministério da Saúde que escolha indicadores com base epidemiológica explícita e justificada, revise o modelo lógico da política e monte um plano de avaliação e um plano de monitoramento com metas.

Risco sem gestão

A única determinação do acórdão, com prazo de 90 dias, é que o ministério estabeleça processo estruturado de gestão de riscos do novo modelo, como prevê o Decreto nº 9.203, de 2017, que trata da governança na administração pública federal. Identificar, avaliar, tratar e monitorar riscos é o básico de qualquer sistema de gestão. Quando isso falta numa política que distribui recursos a mais de 5 mil municípios, o risco não desaparece. Ele muda de mesa e cai no colo do município, que contrata e organiza equipes sem saber com segurança quanto vai receber.

Quem fica para trás

A auditoria também aponta onde o modelo é menos justo. Municípios com mais de 100 mil habitantes, urbanos e da região Norte têm mais dificuldade de oferecer atenção primária em quantidade e qualidade adequadas. Nas cidades maiores, cerca de um terço da população tem plano de saúde e, ainda assim, entra no denominador do cálculo. E o índice de vulnerabilidade usado na conta vem do Censo de 2010. O TCU recomendou incluir critério específico para periferias e favelas e tratar com isonomia os municípios com menos capacidade de investir.

Quem paga o quê

Há ainda um ponto federativo. O tribunal deu ciência ao ministério de que não monitorar a proporção do gasto de cada ente com a atenção primária afronta a Lei Complementar nº 141, de 2012, e a Lei nº 8.080, de 1990. Sem esse acompanhamento, não se sabe quanto a União, os Estados e os municípios põem de fato na porta de entrada do SUS, e a discussão sobre subfinanciamento fica sem número.

2027 é o ano que conta

O relator recomendou avaliar a extensão da transição até janeiro de 2027, diante da insegurança técnica e jurídica relatada pelos municípios. Em 14 de maio, um dia depois da sessão, o Diário Oficial da União publicou a Portaria GM/MS nº 10.994, de 13 de maio de 2026. Ela fixa a implantação parcial dos componentes de vínculo e de qualidade ao longo de 2026 e a aplicação plena da classificação das equipes a partir do primeiro quadrimestre de 2027.

Ou seja: a regra que vai definir o dinheiro de verdade começa a valer por inteiro daqui a poucos meses. É o tempo que resta para que gestão de riscos, metas e plano de avaliação saiam do papel antes do repasse pleno, e não depois.

O que fica para o gestor

Governança costuma ser vista como burocracia. A auditoria mostra o contrário: é o que separa uma política que aprende com os próprios resultados de outra que só distribui dinheiro com outro nome. Para o gestor municipal, a lição prática é acompanhar de perto as notas metodológicas, as pactuações na Comissão Intergestores Tripartite e a classificação das próprias equipes, porque, a partir de 2027, cada uma delas vira valor no repasse.

Pagar por desempenho é uma escolha legítima. Pagar por desempenho sem saber medir é transferir o risco para quem está na ponta.

Referências

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1207/2026 – Plenário. TC 037.379/2023-2. Relator: Ministro Augusto Nardes. Sessão de 13 maio 2026. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A1207%2520ANOACORDAO%253A2026/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria avalia financiamento da Atenção Primária à Saúde do SUS. Secom/TCU, 20 maio 2026. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/auditoria-avalia-financiamento-da-atencao-primaria-a-saude-do-sus

BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 3.493, de 10 de abril de 2024. Institui nova metodologia de cofinanciamento federal do Piso de Atenção Primária à Saúde no âmbito do SUS.

BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 10.994, de 13 de maio de 2026. Dispõe sobre o período de implementação da metodologia de cofinanciamento federal do Piso de Atenção Primária à Saúde. Diário Oficial da União, ed. 89, seção 1, p. 1105, 14 maio 2026. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-gm/ms-n-10.994-de-13-de-maio-de-2026-705373819

BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm

BRASIL. Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp141.htm

BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Lei Orgânica da Saúde. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm

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