O que os 60 anos do CTN têm a ensinar à reforma tributária

O Código Tributário Nacional completou 60 anos em outubro, justamente quando o Brasil começa a colocar em prática uma reforma construída sob a promessa de simplificação. A coincidência é particularmente interessante porque o próprio CTN, desde 1966, já trazia uma providência bastante simples para evitar que a legislação tributária se tornasse incompreensível. Seu artigo 212 determinou que União, Estados e municípios consolidassem, todos os anos, em texto único, as normas vigentes relativas a cada tributo. 60 anos depois, a regra envelheceu melhor do que o seu cumprimento.

Embora possa parecer uma curiosidade perdida nas disposições finais do Código, o dispositivo toca em um problema bastante atual. Em 2019, o Tribunal de Contas da União (TCU) constatou que não havia sequer um documento único reunindo a legislação tributária federal e registrou que a determinação também vinha sendo ignorada por boa parte dos Estados e municípios. Segundo levantamento do IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação), entre a Constituição de 1988 e setembro deste ano, o Brasil editou 569.469 normas tributárias. Apenas cerca de 7% delas permaneciam vigentes ao final do período.

Os números ajudam a explicar por que o sistema brasileiro se tornou tão difícil de operar. A complexidade não veio apenas da quantidade de tributos, das diferentes bases de cálculo ou da repartição de competências. Durante décadas, acumulamos leis, decretos, convênios, instruções normativas, regimes especiais e obrigações acessórias, muitas vezes sem retirar do caminho aquilo que já havia perdido utilidade.

A reforma tributária foi necessária e, a esta altura, precisa ser tratada como uma realidade a ser aperfeiçoada. Empresas já alteraram sistemas, renegociam contratos e tomam decisões de investimento considerando IBS e CBS. Reabrir agora as premissas centrais de uma mudança dessa dimensão apenas acrescentaria incerteza a um processo que já mobiliza contratos, investimentos e planejamento de longo prazo.

A regulamentação que veio depois mostra, no entanto, o tamanho do desafio. A Lei Complementar nº 214, que regulamentou IBS, CBS e Imposto Seletivo, chega ao artigo 544. Depois dela vieram a Lei Complementar nº 227, regulamentos, resoluções, atos conjuntos, atos técnicos, manuais e leiautes necessários para colocar a reforma de pé. A extensão, por si só, não é um defeito. Em matéria tributária, uma regra bem detalhada pode evitar anos de contencioso. A dificuldade aparece quando o detalhamento passa a exigir novas camadas para explicar, complementar ou adaptar aquilo que acabou de ser regulamentado.

Simplificar a estrutura dos tributos não significa, necessariamente, simplificar o direito tributário. A substituição de PIS/Cofins, ICMS e ISS pelo IVA dual, a tributação no destino e uma não cumulatividade mais ampla enfrentam distorções antigas. Para quem precisa cumprir a legislação, porém, a simplificação também será percebida pela facilidade de saber qual regra vale, emitir uma nota fiscal, parametrizar o ERP, apropriar um crédito ou sustentar determinado tratamento alguns anos depois.

Durante a transição, algum grau de dificuldade será inevitável. Dois sistemas conviverão por anos, e seria pouco realista esperar que uma transformação dessa dimensão ocorresse sem custos de adaptação. O cuidado deve estar em evitar que soluções próprias desse período se tornem permanentes ou que cada nova dificuldade resulte em mais uma camada normativa. Foi, em boa medida, assim que o sistema anterior se tornou tão difícil de acompanhar.

Parte dessa resposta já estava escrita no CTN desde 1966. O artigo 212 não pretendia congelar a legislação tributária nem reduzir toda a sua disciplina a algumas páginas. Exigia algo mais simples. Ao menos uma vez por ano, o próprio poder público deveria organizar aquilo que havia produzido e indicar com clareza quais regras continuavam vigentes para cada tributo. Diante das 569 mil normas editadas desde 1988, a exigência parece hoje menos burocrática do que previdente.

O novo sistema parte de condições melhores para não repetir esse percurso. IBS e CBS nasceram sob uma lógica nacional e com instrumentos de coordenação e uniformização que inexistiam no sistema anterior. Essa vantagem depende, porém, de uma regulamentação que seja não apenas completa, mas também consolidada e estável. A experiência das últimas décadas mostra que simplificação não se mede apenas pelo número de tributos, mas também pela facilidade de conhecer e aplicar as regras que os cercam.

Os 60 anos do CTN não são motivo para nostalgia. O sistema construído ao longo desse período precisava ser reformado, e a mudança já está em curso. A data serve para lembrar que a complexidade tributária não surge pronta. Ela se forma aos poucos, quando novas regras são acrescentadas sem que o conjunto seja organizado com a mesma atenção.

Talvez a melhor homenagem aos 60 anos do Código seja justamente levar mais a sério uma de suas regras mais esquecidas. A reforma já avançou ao simplificar a estrutura dos tributos. O desafio agora é evitar que, daqui a alguns anos, o contribuinte volte a precisar percorrer uma sucessão de normas apenas para descobrir qual regra ainda vale.

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