STF volta a julgar alcance dos acordos de leniência da Lava Jato

O STF retomou nesta sexta-feira (28) o julgamento da ADPF 1.051, que discute os limites legais e institucionais para a celebração e revisão de acordos de leniência firmados durante a Operação Lava Jato. O caso voltou ao plenário virtual com quatro votos proferidos: dois acompanhando o entendimento do relator, ministro André Mendonça, e um voto parcialmente divergente do ministro Flávio Dino. O julgamento está previsto para terminar na próxima sexta-feira (5), e ainda não há maioria formada.

A ação, apresentada por PSOL, Solidariedade e PCdoB, questiona a constitucionalidade dos acordos de leniência negociados antes do Acordo de Cooperação Técnica de 2020 e pede que o STF fixe parâmetros para a atuação de órgãos como CGU, AGU, MPF e TCU. Os partidos alegam que, durante a Lava Jato, empresas foram submetidas a cobranças e pressões indevidas, o que teria levado à celebração de acordos em condições desfavoráveis e sem observância adequada da legislação.

Em seu voto, André Mendonça reconhece a legitimidade da discussão e propõe uma interpretação que reforça a centralidade da Controladoria-Geral da União (CGU) na condução dos acordos de leniência firmados com base na Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). O relator também estabelece que apenas o Poder Judiciário pode revisar a legalidade e validade desses acordos. Segundo sua posição, o Tribunal de Contas da União (TCU) não pode fiscalizar ou interferir na negociação, restando-lhe apenas a apuração de eventuais danos ao erário, caso os fatos envolvam contratos sob sua jurisdição.

O voto do relator ainda afirma que o Ministério Público Federal (MPF) não possui competência para celebrar acordos de leniência, podendo atuar apenas na esfera judicial, para responsabilização civil das empresas. Mendonça admite que o MPF e a AGU firmem acordos de natureza civil, desde que restritos à não propositura ou extinção de ações. Ele também rejeita o argumento dos autores sobre a existência de um "estado de coisas inconstitucional" e diz que eventual abuso deve ser analisado caso a caso, e não em controle abstrato de constitucionalidade.

A tese sugerida é a seguinte:

(i) A revisão da validade e legalidade dos acordos de leniência sujeita-se exclusivamente ao controle pelo Poder Judiciário;

(ii) Os acordos de leniência celebrados não vinculam a atuação dos Tribunais de Contas, competindo-lhes exclusivamente a apuração dos danos decorrentes dos ilícitos reconhecidos pela empresa em acordo de leniência por ela firmado;

(iii) Os Tribunais de Contas poderão ter acesso às informações e elementos de convicção apresentados pelas empresas nos acordos de leniência celebrados para apuração da responsabilidade das pessoas físicas e jurídicas envolvidas nos ilícitos, desde que, em relação às empresas celebrantes (colaboradoras), assumam o compromisso de utilizá-las com o fim exclusivo de apuração de possíveis danos causados ao erário.

(iv) Nos termos do artigo 16, § 10, da Lei 12.846/2013, compete à Controladoria-Geral da União (CGU) celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira. No âmbito de sua competência, a CGU poderá firmar acordos de leniência em conjunto com outras instituições, como a Advocacia-Geral da União (AGU) e o Ministério Público Federal (MPF).

(v) Sem prejuízo do disposto no item anterior, em função do disposto nos artigos 19 e 20 da Lei 12.846/2013, bem como da Lei 8.429/1992, a AGU e o MPF poderão firmar acordos de natureza civil com as empresas para fins de não ajuizamento ou extinção de ações previstas em ambas as leis.

(vi) Caso CGU, AGU e MPF firmem acordos em separado, os valores negociados em cada caso, de mesma natureza e em relação aos mesmos fatos, devem compensar-se entre si, a fim de não haver bis in idem, observando-se o disposto [a] no artigo 3º, § 2º, e no artigo 12, § 7º, da LIA; bem como [b] no artigo 22, § 3º, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

(vii) Nos termos dos artigos 6º, I; 16, § 3º; e, 24 da Lei 12.846/2013, os valores pactuados nos acordos de leniência circunscrevem-se à apuração, a depender das peculiaridades do caso concreto: [a] do montante relacionado à multa a ser aplicada; [b] da quantia necessária ao ressarcimento integral dos danos incontroversos; e, [c] do perdimento do produto ou enriquecimento ilícito.

Até o momento, os ministros Kassio Nunes Marques e Luís Roberto Barroso (já aposentado) acompanharam integralmente o relator.

O ministro Flávio Dino apresentou voto-vista divergente parcial. Embora concorde com a limitação do papel do TCU e com a previsão legal que atribui à CGU a condução dos acordos, o ministro defende a possibilidade de atuação conjunta entre CGU, AGU e MPF nas negociações. Dino sustenta que essa cooperação pode evitar sobreposição de medidas, promover segurança jurídica e assegurar que todas as pretensões sancionatórias - administrativas e civis - sejam resolvidas em uma única via consensual.

Eis a tese sugerida por Dino:

(i) A revisão da validade e legalidade dos acordos de leniência sujeita-se exclusivamente ao controle pelo Poder Judiciário;

(ii) Os acordos de leniência celebrados não vinculam a atuação dos Tribunais de Contas, competindo-lhes exclusivamente a apuração dos danos decorrentes dos ilícitos reconhecidos pela empresa em acordo de leniência por ela firmado;

(iii) Os Tribunais de Contas poderão ter acesso às informações e elementos de convicção apresentados pelas empresas nos acordos de leniência celebrados para apuração da responsabilidade das pessoas físicas e jurídicas envolvidas nos ilícitos, desde que, em relação às empresas celebrantes (colaboradoras), assumam o compromisso de utilizá-las com o fim exclusivo de apuração de possíveis danos causados ao erário (mas observado o princípio do non bis in idem).

(iv) Nos termos do artigo 16, § 10, da Lei 12.846/2013, compete à Controladoria-Geral da União (CGU) celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira. No âmbito de sua competência, a CGU poderá firmar acordos de leniência em conjunto com os legitimados para a ação de responsabilização judicial (art. 19), visando à resolução global das sanções administravas (art. 6º) e civis (art. 19) no mesmo instrumento.

(v) A legitimação subsidiária do Ministério Público Federal para pleitear, em ações judiciais, a aplicação das sanções próprias do regime de responsabilidade administrativa (art. 20), pressupõe a comprovação de omissão administrativa - seja pela inércia em agir (inertia agendi), quando a autoridade competente, mesmo ciente da infração, não instaura o processo administrativo de responsabilização; seja pela inércia em deliberar (inertia deliberandi), quando, após a instauração, há demora injustificada na conclusão ou decisão do processo. A mera discordância quanto à absolvição ou à dosimetria das sanções não configura omissão, já que, nesses casos, o poder sancionatório foi devidamente exercido pela autoridade competente.

(vi) A AGU e o MPF possuem competência para firmar acordos de natureza civil com pessoas jurídicas investigadas, restritos às sanções judiciais previstas no art. 19 da Lei nº 12.846/2013, sem prejuízo da competência exclusiva da CGU para os acordos de leniência relativos às sanções administrativas (art. 6º). Esses ajustes podem ser celebrados em conjunto ou autonomamente, desde que observados a unidade de instância sancionatória, o princípio da legalidade e o non bis in idem. A atuação subsidiária do MPF exige a comprovação de omissão administrativa nos termos do art. 20 da LAC.

(vii) É legítima a celebração de acordos em separado pela CGU, pela AGU e pelo MPF, quando versarem sobre esferas autônomas de responsabilidade jurídica - como a administrativa (LAC, art. 6º), a civil (LAC, art. 19), a ambiental, a concorrencial ou a penal -, desde que observados o dever de compensação recíproca entre multas, indenizações e valores de mesma natureza relativos às mesmas pessoas e aos mesmos fatos, bem como o princípio do non bis in idem e o dever de coerência estatal, vedando-se a sobreposição de sanções, indenizações ou perdas de bens. Não há compensação entre sanções aplicadas a pessoas físicas e jurídicas, por serem pessoas distintas, salvo previsão legal expressa e decisão fundamentada. O dever de compensação alcança igualmente as sanções oriundas de decisões judiciais ou de Tribunais de Contas, assegurando unidade e racionalidade na resposta sancionatória do Estado.

(viii) A definição do valor econômico dos acordos de leniência deve observar estritamente as sanções previstas na Lei nº 12.846/2013, assegurando a compensação das sanções de mesma natureza aplicadas em outras esferas e a vedação à cumulação de indenizações sobre o mesmo dano, em respeito aos princípios da legalidade, da proporcionalidade e do non bis in idem. A fixação das multas, indenizações e perdas de bens deve considerar sanções já impostas por autoridades administrativas, judiciais ou de controle externo, garantindo coerência, unidade e proporcionalidade na resposta sancionatória do Estado.

Processo: ADPF 1.051

Leia o voto e o complemento de voto do relator.

Leia o voto do ministro Flávio Dino.