A Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) da Câmara dos Deputados aprovou, nessa quarta-feira (3), a redação final do projeto de lei 3.640/2023, que restringe decisões monocráticas de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) e reorganiza o funcionamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade.
A proposta já havia sido aprovada pela CCJ em setembro. Em outubro, o Plenário derrubou um recurso do Novo para que o texto fosse examinado pelo Plenário. O projeto, no entanto, voltou à Comissão de Constituição e Justiça para ajustes na redação final. Como foi aprovado em caráter terminativo, seguirá diretamente para o Senado.
A votação ocorreu horas após uma decisão liminar do ministro Gilmar Mendes que retirou de cidadãos e parlamentares a possibilidade de apresentar pedidos de impeachment contra ministros do Supremo, restringindo essa iniciativa à Procuradoria-Geral da República (PGR) e elevando o quórum para abertura do processo no Senado para dois terços da Casa (54 dos 81 senadores).
A medida do decano acirrou o clima com o Congresso e funcionou como gatilho para a conclusão da análise do projeto na CCJ, em um movimento lido por parlamentares como reação do Legislativo ao STF.
De autoria do deputado Marcos Pereira (Republicanos-SP) e relatado por Alex Manente (Cidadania-SP), o projeto cria uma lei geral para o processo e o julgamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade no STF, unificando e substituindo as leis que hoje tratam da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
Pelo texto aprovado, passam a seguir um rito comum:
- decisoes monocráticas
- ADI - usada para contestar leis ou atos normativos que contrariem a Constituição;
- ADO - voltada a situações de omissão do poder público em cumprir dever constitucional;
- ADC - destinada a confirmar a constitucionalidade de normas cuja validade esteja sendo questionada;
- ADPF - aplicada a atos ou omissões do Estado que violem preceitos fundamentais ou envolvam normas anteriores à Constituição de 1988.
O projeto também explicita princípios e objetivos do processo constitucional, como a proteção da Constituição e dos direitos fundamentais, a preservação do Estado Democrático de Direito, o respeito à separação de Poderes e a segurança jurídica.
Quem poderá acionar o STF
O texto aprovado na CCJ reforça a lista de legitimados a propor ações de controle concentrado, mantendo o rol já previsto na Constituição — presidente da República, mesas da Câmara e do Senado, governadores, PGR, AGU, OAB, confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, entre outros —, mas endurece as regras para partidos políticos.
A principal mudança é:
- apenas partidos que atingirem a cláusula de desempenho prevista na Constituição (a chamada cláusula de barreira) poderão propor ações diretas no STF;
- partidos que estiverem em federação atuarão como uma única agremiação na jurisdição constitucional, por meio de sua direção nacional;
- entidades de classe precisarão comprovar atuação em pelo menos 11 estados e representar toda a categoria, não apenas um segmento, além de demonstrar pertinência temática estrita com o objeto da ação.
Na prática, siglas menores que não alcançarem o patamar mínimo de votos e cadeiras deixarão de ter acesso direto ao controle abstrato de constitucionalidade, o que hoje lhes permite questionar leis e atos do poder público no Supremo.
Limites às decisões monocráticas
Um dos pontos mais sensíveis do projeto diz respeito às decisões individuais dos ministros. O texto mantém a possibilidade de decisões monocráticas, mas condiciona e estreita seu uso, tanto em pedidos de liminar quanto no curso dos processos.
Pelas novas regras:
- medidas cautelares nas ações de controle concentrado, como a suspensão de leis ou atos normativos, devem ser concedidas, como regra, pelo colegiado, por maioria absoluta dos ministros;
- em casos de "extrema urgência, perigo de lesão grave ou excepcional interesse social" - ou em período de recesso -, o relator poderá decidir sozinho, mas deverá justificar a necessidade de análise monocrática e submeter sua decisão obrigatoriamente ao Plenário na primeira sessão subsequente, sob pena de nulidade;
- decisões individuais terão de se apoiar em posição já firmada pelo Plenário sobre o tema;
- o STF será obrigado a tratar explicitamente, nos julgamentos, da modulação de efeitos - isto é, de como e a partir de quando a decisão produzirá efeitos nas situações concretas.
Além disso, o projeto determina que medidas cautelares concedidas antes da nova lei sejam referendadas pelo Plenário em até 120 dias após a entrada em vigor. Se o prazo não for cumprido, a cautelar perde a eficácia automaticamente.
Como será o rito das ações
O texto organiza em etapas o trâmite das ações de controle concentrado no STF:
- o relator requisita informações à autoridade que editou a norma impugnada, em prazo de 30 dias;
- depois, fala o advogado-geral da União, que defende o ato ou a lei;
- em seguida, manifesta-se o procurador-geral da República, que pode se posicionar a favor ou contra o pedido, conforme sua independência funcional;
- o relator pode ainda convocar audiências públicas, requisitar perícias e admitir amici curiae (entidades e órgãos interessados) para qualificar o debate;
- concluída a fase de instrução, o relator libera o processo para julgamento, com envio do relatório a todos os ministros.
As decisões do STF nessas ações terão efeito vinculante para todo o Judiciário e para a administração pública em todas as esferas, como já ocorre hoje, mas o projeto detalha mecanismos de acompanhamento e cumprimento das decisões, inclusive com possibilidade de designar órgãos para monitorar sua execução.
Disputa entre STF e Congresso se acirra
A aprovação da redação final na CCJ se deu no mesmo dia em que o presidente do Senado e do Congresso Nacional, Davi Alcolumbre (União-AP), foi à tribuna para criticar duramente a decisão de Gilmar Mendes que restringiu os pedidos de impeachment a iniciativa da PGR.
Alcolumbre afirmou que a liminar "vai de encontro" à Lei 1.079/1950, que prevê o direito de qualquer cidadão apresentar denúncia por crime de responsabilidade, e classificou a medida como uma "grave ofensa à separação dos Poderes". Para ele, apenas uma mudança legislativa, aprovada pelo Congresso, poderia alterar o rito de impeachment de ministros do Supremo.
O senador também cobrou "reciprocidade" do STF no respeito às prerrogativas do Legislativo e criticou decisões individuais que revertem leis aprovadas pela Câmara e pelo Senado e sancionadas pelo presidente da República. Alcolumbre citou ainda um projeto que atualiza a própria Lei do Impeachment e que segue travado na CCJ do Senado, sugerindo que o Congresso precisa reagir por meio de mudanças normativas, em vez de aceitar que o próprio STF redesenhe, por decisão judicial, o processo de afastamento de seus ministros.
Próximos passos
Com a aprovação em caráter terminativo na CCJ, o projeto de lei 3.640/2023 deixa a Câmara e segue para o Senado, onde deverá ser confrontado com outras iniciativas em curso - inclusive a PEC que trata do mesmo tema, mas em nível constitucional.
No STF, a decisão de Gilmar Mendes sobre impeachment de ministros é provisória e será submetida ao crivo dos demais integrantes da Corte a partir de 12 de dezembro, no Plenário virtual. Até lá, o conflito entre Legislativo e Judiciário tende a se concentrar justamente na disputa sobre quem tem a última palavra sobre as regras do jogo institucional.