A Regra de Transição da Lei Geral de Licenciamento Ambiental e a impossibilidade de "sobrevida" de exigências revogadas

A promulgação da Lei nº 15.190/2025 inaugurou um novo marco normativo para o licenciamento ambiental, com objetivos explícitos de modernização e racionalização do procedimento administrativo ambiental. Entre suas inovações, destaca-se a revogação do dispositivo da Lei da Mata Atlântica que condicionava a autorização para supressão de vegetação à anuência federal em determinados patamares de área.

A lei contou com vacatio legis de 180 dias e instituiu regra de transição em seu art. 60, dispondo que os procedimentos previstos na nova lei se aplicam aos processos iniciados após sua vigência e que os processos em curso deverão adequar-se à norma de forma que as obrigações e cronogramas já estabelecidos sejam respeitados até a conclusão da etapa atual, enquanto os procedimentos e prazos das etapas subsequentes se sujeitarão à nova disciplina.

Essa estrutura normativa levou alguns órgãos ambientais a entenderem que exigências anteriormente impostas (como a anuência do IBAMA) deveriam permanecer vigorando até o término da etapa processual em que se encontravam os procedimentos de licenciamento. Essa compreensão, contudo, não resiste a uma interpretação sistemática e teleológica do ordenamento jurídico quando confrontada com os princípios da legalidade, da eficiência, da proporcionalidade, da segurança jurídica e com a própria Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.

A regra de transição tem função instrumental e limitada: ela regula o fluxo procedimental, protegendo o administrado quanto a expectativas legítimas e estabilidade processual, de modo a permitir adaptação dos agentes e da própria Administração às alterações normativas. Não se presta, contudo, como mecanismo para conferir "sobrevida" a exigências cujo fundamento jurídico desapareceu por força de revogação expressa ou por vedação normativa clara.

Quando o legislador suprime uma obrigação, a cessação do seu fundamento jurídico opera de forma imediata no plano da legitimidade normativa. A Administração não pode, sob o pretexto da transição procedimental, manter requisitos incompatíveis com o novo regime, salvo se houver expressão legal clara e inequívoca que autorize tal continuidade, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita. A regra de transição, por sua própria natureza, constitui exceção destinada a proteger situações procedimentais concretas e deve, portanto, ser interpretada de modo restrito: apenas permite a preservação do regime anterior quando estritamente necessário para garantir a estabilidade processual e a efetividade dos atos já consumados, não servindo de escudo para perpetuar formalismos ou ônus que o legislador deliberadamente eliminou.

No plano conceitual, é necessário distinguir proteção processual de perpetuação normativa. A primeira visa à continuidade ordenada do trâmite administrativo; a segunda implicaria a transformação da norma de transição em instrumento de manutenção de obrigações que o próprio legislador decidiu extinguir. Tal transformação é inaceitável: subverteria a vontade normativa expressa pelo legislador, frustraria o propósito de desburocratização e racionalização do licenciamento e importaria em ônus indevidos ao administrado, contrariando os princípios da proporcionalidade e da eficiência administrativa. Ademais, a manutenção de exigências sem amparo legal atenta contra a segurança jurídica e a confiança legítima do particular de que o procedimento será conduzido segundo a legislação vigente.

O art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, norma-mãe sobre aplicação e integração do direito público e privado, estabelece que decisão administrativa, controladora ou judicial que estipule interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado deve prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente. Como bússola para todas as soluções transitórias, o art. 23 deve ser prestigiado por quaisquer dispositivos legais ou atos administrativos que tratem da aplicação no tempo de normas novas, impondo regime de transição quando necessário para suavizar impactos legítimos. Interpretado em consonância com os demais princípios e com a finalidade legislativa, o art. 23 não autoriza a preservação de exigências extintas: antes, ele impõe que, quando a mudança normativa cria novos deveres ou condicionamentos, o legislador ou a autoridade que institui a alteração considere meios de mitigação.

No caso presente, todavia, não há novo dever criado em favor da Administração, ao contrário, houve supressão de deveres e dispensa expressa de requisitos. Logo, não se trata de modular a aplicação de um novo ônus, mas de impedir que a Administração mantenha um ônus que o ordenamento já eliminou. A regra de transição, nesse cenário, deve ser interpretada de modo restritivo e aplicada compativelmente com a finalidade da reforma normativa e com os princípios que regem a atuação administrativa.

Do ponto de vista jurídico-formal, a exigência de anuência federal prevista na antiga redação da Lei da Mata Atlântica — ao ser revogada pela Lei nº 15.190/2025 — perdeu de imediato seu fundamento normativo. A exigência administrativa anterior, formalizada em despacho ou em condicionamento de licença, não cria, por si só, um "direito adquirido" da Administração para manter a obrigação após sua revogação. O ato administrativo que impõe obrigação deve estar respaldado em norma vigente; sem esse respaldo, o ato fica eivado de ilegalidade por violação ao princípio da legalidade. A noção de ato jurídico perfeito, que protege situações já definitivamente consumadas, não se estende à mera previsão de etapas processuais que não se consumaram em todos os seus efeitos ou cuja razão de ser foi eliminada pela nova lei. Assim, salvo se tiver havido consumo pleno do ato e consolidação de situações jurídicas irreversíveis — hipótese rara em matéria de condicionamentos processuais ainda sujeitos a deliberações e complementações — a revogação legislativa afeta imediatamente a legitimidade das exigências remanescentes.

Além dos fundamentos formais, há razões teleológicas e de política pública para a imediata adequação dos procedimentos às disposições substanciais da nova lei. A reforma legislativa buscou reduzir entraves e promover ganhos de eficiência no licenciamento ambiental, instrumento essencial para compatibilizar desenvolvimento e proteção ambiental. Perpetuar formalidades superadas representaria retrocesso interpretativo e prático, elevando custos e prazos sem ganho aferível à proteção ambiental — justamente o objetivo que a legislação visou otimizar. A interpretação que permite à Administração preservar exigências extintas sacrifica a finalidade da norma nova em prol de um formalismo que o próprio legislador rejeitou.

Do ponto de vista prático e procedimental, a consequência lógica é que os órgãos licenciadores revisem os atos e condicionamentos proferidos anteriormente à entrada em vigor da Lei nº 15.190/2025, adequando as próximas etapas dos processos em curso ao novo regime. Essa revisão pode e deve ocorrer por meio de reexame interno dos atos, revogação ou modificação dos condicionamentos que tenham perdido fundamento e expressão de decisão administrativa clara sobre a dispensa das exigências revogadas, de modo a conferir segurança jurídica ao licenciado e coesão ao novo sistema normativo.

Por fim, a interpretação conforme a qual a regra de transição não autoriza a manutenção de exigências revogadas é a que melhor harmoniza o sistema: respeita a finalidade protetiva da transição (evitar rupturas abruptas), preserva a supremacia da norma legislativa vigente e sustenta os princípios basilares da administração pública.

Permitir a sobrevida de imposições extintas significaria transformar a exceção transitória em regra de eternização de ônus, contradizendo o propósito da reforma e ferindo a confiança legítima do administrado na aplicação da lei vigente.

Em suma, a revogação da exigência de anuência do IBAMA para supressões no Bioma Mata Atlântica deve operar de imediato para fins de licenciamento — respeitados apenas os efeitos processuais limites impostos pela regra de transição quanto ao respeito das obrigações já consolidadas e irrecorríveis —, e os atos administrativos que insistirem em conservar tais exigências carecem de base legal e devem ser objeto de revisão administrativa.

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