A "retribuição por atividade extraordinária" na segurança pública federal: entre o voluntarismo gerencial e a inconstitucionalidade anunciada

A recente previsão de que lei poderá instituir, no âmbito da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Penal Federal, uma "retribuição por atividade extraordinária" destinada ao incremento da eficiência institucional e ao alcance de resultados — prevista no art. 4º da Medida Provisória nº 1.348, editada em 7 de abril de 2026 — reacende um debate estrutural sobre os limites constitucionais da remuneração de servidores públicos submetidos ao regime de subsídio.

Mais do que mera inovação administrativa, a medida tensiona diretamente o art. 39, § 4º, da Constituição Federal, desafia a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (STF) e reproduz vícios já apontados pela doutrina como característicos de uma "gratificação faroeste".

E, ao usar a formulação "retribuição por atividade extraordinária", lança as bases para que essa parcela seja considerada imune ao teto de remuneração, como deve ser o pagamento por serviços extraordinários, e como já prevê o substitutivo ao Projeto de Lei nº 6.726, de 2016, aprovado pela Câmara dos Deputados e que aguarda exame do Senado Federal, regulamentando o art. 37, XI e § 11 da Constituição.

O presente artigo analisa a questão sob o prisma constitucional e do recente debate sobre as "parcelas indenizatórias", ou penduricalhos, envolvendo as limitações do regime de subsídio e parcelas remuneratórias com ele compatíveis.

1. O regime de subsídio e a vedação a parcelas adicionais

O art. 39, § 4º, da Constituição Federal estabelece, de forma clara, que determinadas carreiras — entre elas as policiais federais — são remuneradas exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de gratificações, adicionais, abonos ou qualquer outra espécie remuneratória.

A lógica do modelo é inequívoca: impedir a fragmentação da remuneração, assegurar transparência e coibir a proliferação de penduricalhos. Trata-se de escolha constitucional deliberada, introduzida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, voltada à moralidade administrativa e ao controle das despesas públicas.

Algumas parcelas, porém, são compatíveis com o regime de subsídio. Na ADI nº 5.114, julgada em agosto de 2020, por exemplo, o Plenário do STF acatou o Voto da Min. Cármen Lúcia, que considerou compatível com o regime de subsídio a remuneração pelo serviço extraordinário de policiais civis de Santa Catarina, disciplinado pela Lei Complementar Catarinense nº 611, de 2013. Segundo o voto,

"o § 4º do art. 39 não impede, de forma absoluta, o pagamento de outras verbas aos servidores públicos que percebem subsídio. A doutrina defende, por exemplo, a legitimidade dos pagamentos dos direitos trabalhistas estendidos a todos os servidores públicos pelo § 3º do art. 39 da Constituição, como o adicional noturno, o décimo terceiro salário e a remuneração pelo serviço extraordinário."

No âmbito federal, a remuneração por serviço extraordinário já está prevista no art. 73 da Lei nº 8.112, de 1990, que prevê que o serviço extraordinário será remunerado com acréscimo de 50% em relação à hora normal de trabalho, no art. 74, que somente será permitido serviço extraordinário para atender a situações excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de 2 horas por jornada.

Porém, a mesma lei catarinense instituiu em seus art. 6º e 7º a "Indenização por Regime Especial de Trabalho Policial Civil" no percentual de 17,64% do valor do subsídio, e questionada pela ADI. A Relatora, quanto a esse ponto, contudo, considerou que

"a Indenização por Regime Especial de Trabalho Policial Civil não corresponde a qualquer dos direitos constitucionalmente previstos no § 3ºdo art. 39 da Constituição da República.

Apesar do nome dado à vantagem e do disposto no § 2º do art. 6º da Lei Complementar estadual n. 611/2013, também não se trata de verba indenizatória, não sendo eventual nem pretender compensar o servidor público por situação extraordinária.

Não se trata também de vantagem destinada à remuneração de atividade extraordinária desempenhada pelo servidor policial civil, por ser paga a todos os ocupantes dos cargos de que trata a Lei Complementar estadual n. 611/2013, salvo aqueles afastados do serviço.

A verba prevista no art. 6º da Lei Complementar estadual n. 611/2013 é vantagem de caráter remuneratório, cujo pagamento pressupõe apenas que o servidor policial civil esteja no exercício efetivo do cargo.

Assim, o art. 6º da Lei Complementar estadual n. 611/2013 é incompatível com o disposto no § 4º do art. 39 da Constituição da República."

A criação de uma "retribuição por atividade extraordinária" para policiais federais e policiais rodoviários federais, ainda que disfarçada de instrumento de eficiência e vinculada a resultados, colide frontalmente com o mesmo § 4º do art. 39.

Trata-se de carreiras para as quais a legislação em vigor (Leis nº 13.712, de 24 de agosto de 2018 e Lei nº 14.369, de 15 de junho de 2022) já permite o pagamento de "indenização, de caráter temporário e emergencial", ao servidor que "voluntariamente, deixar de gozar integralmente do repouso remunerado de seu regime de turno ou escala", devida em valor fixado em lei por turno ou escala de trabalho, ao Policial Federal ou Policial Rodoviário Federal que se dispuser, voluntariamente, a trabalhar durante parte do período de repouso remunerado de seu regime de turno ou escala e participar de eventuais ações relevantes, complexas ou emergenciais que exijam significativa mobilização da força policial.

Qualificar, porém, a nova parcela a ser criada como "extraordinária" ou condicionada a metas não altera sua essência: trata-se de verba remuneratória acessória — exatamente o tipo de parcela que a Constituição pretendeu eliminar. E seu caráter permanente e regular, ainda que, eventualmente, variável – e não temporário ou excepcional - evidencia o duplo propósito de burla tanto ao art. 37, XI, e § 11, quanto ao art. 39, § 4º da Constituição.

2. A jurisprudência do STF e os limites das inovações remuneratória

O Supremo Tribunal Federal tem reafirmado, de modo consistente, a rigidez do regime de subsídio. Em diversos julgados, a Corte exigiu observância estrita ao teto constitucional e rejeitou artifícios indiretos de ampliação remuneratória, sobretudo quando desprovidos de base legal e orçamentária sólida.

Embora o STF tenha admitido, em casos específicos, mecanismos de incentivo à eficiência (como bônus de produtividade em carreiras não submetidas ao subsídio), essa orientação não se aplica automaticamente a regimes jurídicos distintos. O Tribunal tem sido rigoroso ao diferenciar carreiras remuneradas por vencimentos daquelas regidas pelo subsídio.

Nesse sentido, a analogia com o bônus de eficiência da Receita Federal, instituído pela Lei nº 13.464, de 2017, revela-se inadequada: naquele precedente, houve prévia alteração legislativa do regime remuneratório, que não é definido constitucionalmente como obrigatório, e os membros da Carreira Tributária e Aduaneira voltaram a perceber vencimento básico, em lugar de subsídio.

Aqui, busca-se inserir parcela variável em carreira que a Constituição exige remuneração por parcela única, vedado, nos termos do art. 39, § 4º, "vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória".

3. As ADIs 6.606 e 6.053: parâmetros do STF para inovações e limites remuneratórios

Duas decisões recentes do STF reforçam a necessidade de cautela com inovações remuneratórias em regimes de subsídio.

Na ADI 6.606, o Supremo inovou ao admitir que magistrados e membros do Ministério Público — sujeitos ao regime de subsídio — possam perceber "parcela de valorização da antiguidade na carreira" (calculada em até 35% do subsídio, na razão de 5% a cada cinco anos), e, também, o pagamento de gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição, que, ao teor do decidido na Corte, evidencia excesso de trabalho, e tem caráter temporário.

Trata-se, porém, de exceção pontual e delimitada, que não autoriza a criação indiscriminada de novas parcelas acessórias por via infraconstitucional, para contornar a unicidade do regime de subsídio.

Ao contrário, reforça o princípio da reserva de competência: não se admite que entes ou órgãos inovem em matérias cuja disciplina é rigidamente fixada pela Constituição.

A decisão evidencia que mesmo parcelas justificadas por eficiência ou produtividade não podem romper o teto nem desfigurar o regime de subsídio.

Já na ADI 6.053, o STF reconheceu a constitucionalidade do recebimento de honorários de sucumbência por advogados públicos, à luz do princípio da eficiência (art. 37, caput), mas condicionou expressamente essa percepção ao limite do teto constitucional (equivalente ao subsídio dos Ministros do STF), e justificou-se a medida em razão da "natureza privada" dessa verba. No entanto, no julgamento da Adi 6.606 a Corte definiu que "os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública, sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente, e não podem custear o pagamento de qualquer outra parcela remuneratória ou indenizatória, salvo a relativa aos honorários advocatícios, auxílios saúde e alimentação", ou seja, mitigou o "caráter privado" dessa fonte de receitas empregadas para o custeio dos honorários advocatícios.

Ambos os precedentes demonstram que o STF permite certa flexibilidade apenas quando estritamente ancorada na Constituição e no respeito ao teto — o que não parece ser o caso da retribuição extraordinária ora questionada.

Porém, no caso em comento, o que se tem mente é uma remuneração de caráter geral – e cujos contornos sequer, ainda, se acham definidos, mas cuja intenção não se pode ignorar.

4. A crítica doutrinária: a "gratificação faroeste"

A criação de vantagens extra subsídio para carreiras policiais tem sido objeto de críticas, não somente em vista da burla ao regime de subsídio ou ao teto remuneratório – e eventualmente, também à incidência do imposto de renda sobre parcela remuneratória – como, também, pela sua natureza, em um setor extremamente sensível.

Iniciativas como essa configuram a típica "gratificação faroeste": mecanismos criados sem adequada previsão orçamentária, com critérios vagos e alto potencial de expansão descontrolada, e cujo fator é a "eficiência" da ação policial, conceito de difícil compreensão.

Por se tratar de uma área em que se dá a persecução criminal, a dificuldade para a definição de critérios de aferição de desempenho é imensa, gerando subjetividade e discricionariedade excessiva. O que configura a eficiência da atividade policial? A letalidade de suas ações? O total de prisões ou apreensões, ainda que passíveis de revisão judicial? A conclusão de operações em determinado período de tempo? A "taxa" de elucidação de crimes?

A eficiência da ação policial não se mede de forma simples ou única, pois a atividade policial é multifacetada: envolve prevenção, repressão, investigação, atendimento à população, segurança viária (no caso da PRF), controle migratório (no caso da PF), combate ao crime organizado e respeito aos direitos humanos.

Medir a sua atuação apenas por "número de prisões" ou "apreensões" é insuficiente e pode gerar distorções (como incentivo à ação repressiva excessiva ou seletiva). A redução da taxa de criminalidade, por outro lado, pode advir de fatores externos à própria ação policial; e muitas das ações policiais podem ser classificadas como "atividade" ou "esforço", mas não necessariamente "eficiência" ou "impacto real" na segurança e podem até mesmo incentivar práticas indesejáveis (ex.: super-registro de infrações ou foco em crimes fáceis, realização de blitzes desnecessárias pela Polícia Rodoviária e outros). Já a taxa de condenações – que poderia confirmar a efetividade da ação de polícia judiciária – depende de atores externos à própria polícia. Se, por outro lado, o critério for o custo envolvido nas ações policiais, pode-se ter o efeito oposto: o "custo" pode ser reduzido, mas em detrimento da própria efetividade...

Esse cenário torna-se especialmente preocupante quando a própria finalidade declarada — "incremento da eficiência" — pode ser usada para justificar aumentos generalizados dissociados de resultados efetivamente mensurados, diversamente do que ocorre em áreas como a administração tributária, onde, ainda que desafiadores, os indicadores de desempenho são mais objetivos.

Exemplo crítico é do Estado do Rio de Janeiro: a Lei nº 11.003/2025 institui "premiação em pecúnia, por mérito especial", a ser concedida em caráter individual a policial civil, em percentual mínimo de 10% e máximo de 150% dos vencimentos do servidor premiado, respeitando-se o teto constitucional, "em caso do policial ser vitimado em serviço, efetuar a apreensão de armas de grande calibre ou de uso restrito, em operações policiais, bem como em caso de neutralização de criminosos"

O Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) acionou o STF (ADI 7.921), sustentando que a lei estadual resgata a chamada "gratificação faroeste", vigente nos anos 1990 e associada ao aumento da mortalidade em operações policiais, sobretudo em favelas e periferias, e que a norma inverte a finalidade constitucional da segurança pública, que é a preservação da ordem, ao deslocar a atuação policial para lógica ofensiva, transformando vidas humanas em variável de desempenho.

5. Eficiência administrativa versus juridicidade

Ninguém contesta a legitimidade e a necessidade de buscar maior eficiência na segurança pública, ou que seus agentes sejam remunerados condignamente. O equívoco está no instrumento escolhido.

A Constituição não proíbe políticas de incentivo ao desempenho, mas subordina sua implementação ao respeito aos regimes jurídicos vigentes.

Para carreiras sob regime de subsídio, qualquer alteração relevante exigiria, no mínimo, reforma constitucional ou reestruturação formal do modelo remuneratório — e não a criação de parcelas paralelas, e de validade duvidosa, por medida provisória.

Além disso, há que considerar o efeito que terá sobre a garantia constitucional da paridade entre ativos e aposentados: perceberão, os inativos, essa parcela? Incidirá, sobre ela, a contribuição previdenciária? Será incorporável aos proventos do cargo ocupado na atividade?

Atalhos normativos, ainda que vendidos como modernização gerencial, comprometem a segurança jurídica e a coerência do sistema constitucional, e a existência de precedentes, à luz da ineficácia do controle concentrado de constitucionalidade, não podem servir de base à sua proliferação.

6. Conclusão

A "retribuição por atividade extraordinária" cuja instituição é prevista pela MP nº 1.348/2026 representa mais do que uma política remuneratória polêmica: constitui afronta direta ao regime constitucional de subsídio, tensiona a jurisprudência do STF (inclusive as balizas traçadas nas ADIs 4.606 e 6.053) e resgata práticas que a Constituição de 1988 buscou superar.

O próprio meio empregado para introduzir a sua discussão é questionável: se a instituição dessa parcela depende de lei futura, não parecem estar presentes os requisitos para edição de medida provisória, em particular a "urgência", pois não haverá efeito concreto, posto que condicionado a lei futura. O argumento de que a urgência se mostra presente "porque a proposta busca produzir efeitos ainda no exercício de 2026, seja pela autorização excepcional de reforço orçamentário, seja pela necessidade de antecipar a disciplina jurídica da nova destinação de receitas das apostas de quota fixa" não resiste a um exame mais acurado, inclusive sob o prisma constitucional, visto que medida provisória não pode tratar de matéria orçamentária, exceto no caso de créditos extraordinários.

Sob o argumento da eficiência, ressurge um modelo de fragmentação e opacidade remuneratória. Se concretizada, a medida tende a proliferar litígios, gerar insegurança jurídica e, muito provavelmente, enfrentar controle de constitucionalidade.

A eficiência administrativa, para ser legítima e sustentável, não pode prescindir da juridicidade. Fora desse limite, o que se apresenta não é inovação gerencial, mas regressão institucional.

Caso a proposta evidenciada pela Medida Provisória nº 1.348 venha a ser concretizar, ela demandará um caminho complexo: exigirá, além da previsão contida na MPV 1.348, que autoriza o uso de recursos do FUNAPOL para o custeio dessa "retribuição por atividade extraordinária", a observância do limite para aumento de despesas com pessoal, em 2026, estabelecido no Anexo V, item II, Subitem 5.1 da Lei Orçamentária Anual, e o prazo legal para a concessão de quaisquer reajustes ou aumentos de remuneração fixado no art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda tais medidas a partir de julho de 2026 ou mesmo a aprovação de lei para ser implementada em mandato presidencial subsequente.

Há que, ainda, examinar a aplicação do art. 12, XIV da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que requer que despesas com pessoal sejam discriminadas em "categoria de programação específica". Em se tratando de vantagem nova, não é possível afastar, de plano, a necessidade de alteração na Lei Orçamentária, visto que as unidades orçamentárias da Polícia Federal e Polícia Rodoviária não contemplam categoria de programação específica para o pagamento de "retribuição por exercício de atividade excepcional", embora prevejam categorias específicas para o pagamento da indenização de fronteira e da "Indenização pela Disponibilização Voluntária Durante o Repouso Remunerado", sendo esta, nos termos do art. 122, § 3º da Lei nº15.321, de 2025, nitidamente caracterizada, como será a nova vantagem, como despesa com pessoal.

E, se editada medida provisória para essa finalidade, ela terá que ser convertida em lei até o início do mês de julho de 2026, sob pena de descumprimento desses limites temporais.

Mesmo aprovada, ela configuraria um péssimo exemplo de política remuneratória, abrindo – no plano federal, mas certamente não de forma "inovadora", à luz do mau exemplo já verificado em entes subnacionais – novos precedentes para a quebra do regime de subsídio e a instituição de "penduricalhos" no serviço público federal.

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