Contas vinculadas e TCU: a decisão que pode definir o futuro das concessões

Após três anos de análise específica sobre contas vinculadas, o Tribunal de Contas da União aparenta estar prestes a definir o destino desse mecanismo no TC 008.723/2023-0. O posicionamento definitivo do Tribunal é aguardado ansiosamente pelo setor ferroviário, visto que as contas vinculadas correspondem a ponto crucial da Política Nacional de Outorgas Ferroviárias.

O projeto da EF-118, com o intuito de promover a integração da malha ferroviária da região Sudeste e a ampliação do acesso ferroviário a importantes complexos portuários, apresenta-se, nesse cenário, como termômetro e, ao mesmo tempo, catalisador da urgência de decisão do TCU.

Em análise pelo Tribunal desde dezembro de 2025, o prazo estendido para conclusão da análise da unidade técnica encerra em 01/06, ainda pendente de orientações definitivas quanto ao posicionamento do TCU sobre mecanismo central para a viabilidade do projeto.

A decisão do Plenário, contudo, não será meramente técnica e deverá levar em consideração o seu impacto como divisor de águas para a modelagem de concessões.

O que está em jogo? A centralidade das contas vinculadas na EF-118

As contas vinculadas correspondem a contas de depósito com recursos destinados a um propósito específico e regras restritivas de acesso e movimentação. No setor ferroviário, o mecanismo é essencial para viabilizar o instituto de investimento cruzado previsto pela Lei nº 13.448/2017, que dispôs sobre prorrogações e relicitações dos contratos de parceria, depois consolidado pela Lei nº 14.273/2021 (Lei das Ferrovias).

No formato instrumentalizado pelo Poder Público, o saldo positivo decorrente de um determinado projeto é convertido em obrigação de investimento com os recursos da concessionária, que realizará depósito em conta vinculada, sem ingressar na Conta Única do Tesouro Nacional. Quando cumpridas as condicionantes estabelecidas para a concessão de destino, esses valores poderão ser acessados para o atendimento dos investimentos acordados.

O projeto da EF-118 apresenta VPL negativo na fase de implantação, ou seja, o retorno esperado para o privado é inferior aos custos que são projetados. Tendo em vista que esse retorno não captura integralmente os benefícios sociais gerados pelo empreendimento, relevante para a integração da malha e para o desenvolvimento regional, foram buscadas alternativas para o "gap de viabilidade" identificado.

No caso, foram emitidas diretrizes pelo Ministério dos Transportes com possíveis soluções, sendo, ao final, estabelecido que os valores serão providos por meio dos recursos decorrentes dos consensos celebrados com a MRS Logística e com a Rumo Malha Paulista, depositados em contas vinculadas específicas. Para além desses valores, também foi projetado o uso de outorga livre da Estrada de Ferro Vitória a Minas - EFVM.

O Anexo 12 da minuta contratual torna evidente a necessidade desses recursos vinculados e do instituto do investimento cruzado para a viabilidade do projeto. Ali, são referenciados como "recursos de suporte à viabilidade do projeto" e "forma a viabilizar a implantação do projeto".

Mesmo o plano alternativo sinalizado no contrato, em caso de frustração total ou parcial dos aportes previstos, envolve a alocação de aportes complementares "provenientes de outros contratos de concessão ferroviária" – cenário que novamente dependeria da realização de investimentos cruzados por meio de contas vinculadas.

É evidente certa tensão em relação ao uso dos mecanismos no projeto, que extrapola os autos e se influencia por processo específico que avalia as contas vinculadas de forma mais ampla. Sem as contas vinculadas e investimentos cruzados, o Poder Concedente teria que reavaliar por completo as alternativas para o gap de viabilidade de bilhões de reais da concessão, cenário que potencialmente inviabilizaria a ferrovia.

Contas vinculadas e TCU: o precedente incômodo e os avanços da instrução

O cenário até o momento: avanços, ruídos e um precedente incômodo. A discussão sobre a natureza jurídica dos recursos ganhou contornos dramáticos com o desenrolar do TC 008.723/2023-0. Desde 2023, este processo tem sido o epicentro de uma queda de braço interpretativa entre as unidades técnicas do TCU e os formuladores de políticas públicas.

De um lado, órgãos como a AGU e o Ministério dos Transportes defendem que tais valores são recursos privados, decorrentes de obrigações de investimento que não devem transitar pelo Erário. Do outro, a unidade técnica do Tribunal sinaliza que essa arquitetura pode ser um "mero arranjo das formas contratuais" para evitar o depósito compulsório na Conta Única do Tesouro.

No caso da EF-118, a AudPortoFerrovia teceu diversos questionamentos em relação a cada uma das fontes de aporte previstas, incluindo o fundamento jurídico que sustentaria a qualificação dos recursos como privados. Além disso, também buscou, "em caráter subsidiário", informações da ANTT e do Ministério na hipótese de os valores que compõem o aporte serem considerados públicos.

O cenário tornou-se ainda mais nebuloso com a prolação do Acórdão 2186/2025-Plenário, referente ao caso da MRS Logística. Embora o Tribunal tenha aprovado a solução consensual, o relator Jorge Oliveira e o colegiado fizeram questão de ressaltar que a aprovação se deu em um escopo específico de autocomposição e que o posicionamento definitivo sobre a natureza jurídica dos recursos de investimento cruzado deve vir do processo paradigma (o TC 008.723/2023-0). Ou seja, o caso MRS foi uma "janela de oportunidade" prática, mas não sedimentou jurisprudência final sobre o tema.

Este "precedente incômodo" mantém o alerta ligado. Manifestações anteriores de ministros de peso, como Jorge Oliveira e Walton Alencar, amparados por análises da AudFiscal e de Procurador do MPTCU, já ventilaram dúvidas profundas sobre a legalidade de se manter recursos bilionários — como o "Adicional de Vantajosidade" de R$ 1,9 bilhão da MRS — fora do controle orçamentário estrito. Essa hesitação do Plenário cria uma incerteza real que paira sobre todos os novos projetos e aditivos de renovação ferroviária, deixando o setor em um estado de espera vigilante.

A recente instrução da AudPortoFerrovia no TC 008.723/2023-0: avanços, mas divergências permanecem

Recentemente, foi concluída nova instrução pela AudPortoFerrovia no TC 008.723/2023-0, de modo a atender à determinação do Ministro Benjamin Zymler para ampliação do escopo da análise, que buscava proposta "abrangente de utilização das contas vinculadas, inclusive relativas a investimentos cruzados e às possibilidades inscritas na Lei 14.273/2021". O documento apresentou certa aproximação aos entendimentos do Poder Concedente, mas também revelou divergências importantes.

Quanto à aproximação, foi reconhecida a relevância do investimento cruzado e do emprego de contas vinculadas, visto que permitem converter excedentes econômicos gerados em ativos públicos estruturantes, com ganhos sistêmicos de eficiência, integração territorial e coesão social. Esses mecanismos também favoreceriam a continuidade de investimentos de longo prazo em redes de transporte e serviços essenciais, bem como reforçam a capacidade do Estado de coordenar políticas estruturantes sem romper com a disciplina fiscal e a legalidade financeira.

Outro aspecto de aproximação entre a AudPortoFerrovia e o Poder Concedente corresponde ao entendimento de que os recursos de investimento cruzado depositados em conta vinculada não configuram ingressos financeiros e não precisam ser arrecadados como receita pública.

Por outro lado, as principais divergências decorrem da manutenção do entendimento da unidade técnica de que os recursos vinculados seriam públicos. Dessa discordância central também advém a proposta instrutória para que a contratação das instituições financeiras para abertura de contas vinculadas seja feita mediante licitação. Para o Ministério dos Transportes, ANTT e AGU, os recursos depositados em contas vinculadas possuem caráter privado e quem contrata os serviços da instituição financeira seria uma empresa privada que não está submetida ao dever de licitar.

Já a terceira divergência de maior destaque diz respeito à proposta de exigência de projeto, orçamento e cronograma detalhados como condição de validade da estipulação contratual do investimento cruzado.

Essa exigência, por sua vez, foi rebatida com o entendimento de que o procedimento adotado pela Portaria MT nº 47/2026 seria mais adequado, mediante modelo progressivo de detalhamento, no qual a caracterização plena do objeto de execução dos investimentos ocorre no momento adequado do ciclo de estruturação dos projetos. Para a AGU, ainda, a proposta seria incoerente com o próprio instituto, visto que a conta vinculada existe para permitir o descasamento temporal entre a negociação e a execução.

O enfrentamento desse cenário pelo Plenário do TCU, seja com eventual nova aproximação ou mesmo intensificação de divergências, estabelecerá uma menor ou maior restrição à consolidação do mecanismo em futuros projetos, caso, ao final, seja validado o uso de contas vinculadas em desestatizações.

Como o Plenário do TCU vai equilibrar segurança jurídica e controle público?

O Plenário do TCU encontra-se diante de uma encruzilhada em que a decisão sobre a natureza jurídica do instrumento das contas vinculadas implica dúvidas quanto à viabilidade da expansão sustentável da infraestrutura nacional. Não se pode antecipar uma conclusão assertiva. O Tribunal está visivelmente dividido entre a ortodoxia administrativa e o pragmatismo regulatório.

A tensão central reside no equilíbrio de dois pilares fundamentais.

O primeiro é a segurança jurídica. Há um reconhecimento de que exigir rigores orçamentários excessivos, como o trâmite integral via Lei Orçamentária Anual, pode, na prática, inviabilizar o mecanismo de investimento cruzado, assim como invalidar ferramenta utilizada no setor rodoviário desde 2020 com a autorização do Tribunal. A solução formulada para o setor ferroviário, caracterizado por contratos de longa duração, alta complexidade e custos de implantação elevados, pode sucumbir à burocracia do caixa único.

O segundo pilar é o Controle Público. Por outro lado, ignorar as críticas da AudFiscal e do MPTCU, ou mesmo desconsiderar as condicionantes sugeridas pela AudPortoFerrovia, pode fragilizar a função fiscalizatória do Tribunal. Caso se entenda pela natureza pública dos recursos em debate, eventual aval irrestrito do TCU poderá ser avaliado como permissão para que, nos termos da AudFiscal, o administrador "usurpe a competência do Legislativo" na alocação dessas receitas.

O dilema é, portanto, existencial para o controle externo: é possível encontrar equilíbrio entre, de um lado, garantir que o TCU não seja um entrave ao desenvolvimento e, de outro lado, validar potencial brecha para a gestão de recursos à margem da fiscalização?

A resposta que virá do Plenário definirá se o modelo de concessões brasileiro seguirá por caminho de maior pragmatismo ou de retorno à ortodoxia das finanças. E essa resposta — esperada com urgência pelo setor ferroviário, especialmente à luz da EF-118 — interessa a muito mais do que os envolvidos diretos no processo: ela molda o horizonte da infraestrutura nacional para as próximas décadas.

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