Federalismo na era dos indicadores

Como se encontra o federalismo na era dos indicadores? O que se entende hoje como desempenho do federalismo? Como distinguir e responsabilizar diferentes performances de governos em um Estado Federal? Indicadores para quê?

Ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro de amplo acesso chamado "Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil"2, fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo3.

Possuindo vários instrumentos e estratégias próprias de coordenação e governança, governos federais ao redor do mundo incentivam governos subnacionais a perseguir e atingir metas políticas nacionais dentro de seu âmbito de autonomia mediante medidas empíricas de desempenho: ou seja, indicadores.

Essa forma de coordenação intergovernamental volta-se para a concretização de direitos fundamentais, notadamente: i) direitos políticos, visto que os indicadores de desempenho governamental informam o cidadão-eleitor sobre o desempenho dos governantes, possibilitando um exercício aprimorado do voto; e ii) direitos sociais, em virtude de a utilização de indicadores visar à otimização dos gastos governamentais e aperfeiçoar a qualidade dos serviços públicos postos à disposição do usuário e do contribuinte.

No âmbito das competências dos entes da federação, são medidas e monitoradas tanto a performance das políticas sociais, quanto a performance das políticas fiscais A qualidade das políticas públicas de um governo pode assumir faces distintas: a performance da política fiscal (direcionada para elementos tributários, financeiros e contábeis da despesa e do endividamento público) e a performance da política social (direcionada para a realização de direitos fundamentais e a redução de desigualdades).

Na prática, a incorporação de metas e indicadores nas relações intergovernamentais de uma federação ocorrem basicamente por: (1) regulação de resultados; e (2) sistema de transferências intergovernamentais.

Regulação de resultados e a utilização de indicadores

A regulação de resultados é a incorporação de metas de desempenho em constituições, leis e outros atos normativos. Define-se regulação de resultados, portanto, como o conjunto de normas, instituições e mecanismos que, sob inspiração dos princípios da eficiência, da transparência e da accountability, condiciona a atuação estatal (direta ou delegada) ao alcance de metas de desempenho objetivamente mensuráveis (indicadores) e periodicamente avaliadas.

Na esfera intergovernamental, regras, políticas e regulamentos são instrumentos de controle das relações entre governos, podendo aumentar a responsabilização e prestação de contas (accountability) e diminuir a autonomia.

Embora o trabalho esteja centrado na regulação intergovernamental, não se ignora que haja regulação de resultados na esfera público-privada e na esfera privada – além da capacidade de cada ente federado regular suas próprias atividades estatais (autorregulação pública). Dentro do estudo da regulação de políticas públicas, há a figura dos indicadores. Segundo José Casalta Nabais:

Os indicadores são os mais modernos instrumentos da ciência política contemporânea, que nos transmitem elementos de avaliação através da agregação de um conjunto de dados económicos, sociais e estatísticos, a partir dos quais as entidades políticas nacionais, internacionais e supranacionais se orientam em matéria de programação, estratégia e avaliação das políticas públicas dos Estados.4

Entes de uma federação podem adotar objetivos conjuntos, o que é uma característica comum de parcerias colaborativas bem-sucedidas baseadas em valores compartilhados e confiança mútua. Se os membros dessa rede intergovernamental também concordarem com a divulgação pública de seu desempenho em relação ao alcance desses objetivos ou com a avaliação por reguladores independentes, eles também se tornam mais transparentes e responsáveis perante o público (accountability). Esses diferentes processos de accountability horizontal e transparência envolvem as duas primeiras etapas da responsabilidade (informar e discutir), mas também podem levar à etapa final de ação corretiva e retificação.

Segundo Richard Mulgan, os agentes políticos da federação podem estar preocupados em evitar consequências adversas para sua reputação e podem responder coletivamente ao serem nomeados e constrangidos (naming and shaming).5

A utilização de indicadores nas transferências intergovenamentais

Há inúmeras classificações da doutrina internacional de finanças públicas que levam em conta as características operacionais das transferências intergovernamentais. Um tipo de transferência condicionada é o caso das transferências intergovernamentais de desempenho ou resultado (também chamadas de output-based grants, performance-oriented grants ou performance‐oriented transfers). Conforme Shah, essas transferências vinculam o financiamento ao desempenho do governo local na prestação de serviços conforme indicadores pré-determinados. Essas transferências colocam condições nos resultados a serem alcançados, ao mesmo tempo que oferecem flexibilidade no desenho de programas e níveis de gastos associados para alcançar esses objetivos.6

A previsão de transferências financeiras condicionadas ao desempenho está presente em diversos instrumentos brasileiros.

Nas políticas sociais, mecanismos como o FUNDEB vinculam repasses ao atendimento de critérios de desempenho educacional. Outro exemplo é o repasse de ICMS educacional previsto em legislações estaduais, autorizado pelo art. 158, parágrafo único, II, da CF, no qual parte do ICMS é distribuída aos municípios com base em indicadores de qualidade da educação local. Também podem ser ressaltados o ICMS ecológico e ICMS-saúde, que são critérios de distribuição de receita conforme indicadores de preservação ambiental e qualidade de serviços de saúde, respectivamente. Cita-se igualmente o programa federal "previne brasil", que é um programa do Ministério da Saúde que estabelece um novo modelo de financiamento para a Atenção Primária à Saúde (APS) no Brasil, condicionando repasses chamados "incentivo financeiro do pagamento por desempenho" aos resultados de indicadores alcançados pelas equipes credenciadas e cadastradas.

As transferências voluntárias, enquanto instrumentos contratuais, também são condicionadas ao cumprimento de metas em plano de trabalho previamente acordados. As transferências voluntárias são conceituadas pelo art. 25, caput, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n. 101/2000, como a entrega de "recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde".

Atualmente as transferências voluntárias repassadas pela União estão regulamentadas por inúmeras leis e normas infralegais, dispondo sobre procedimentos, metas e indicadores de ajustes contratuais envolvendo os repasses (convênios, contratos de repasse, contratos de gestão, termos de parceria e parcerias público-privadas).

Nas políticas fiscais, as transferências voluntárias, disciplinadas por vários dispositivos da LRF, são um dos principais instrumentos de controle e supervisão dos entes subnacionais por parte da União, condicionando o seu recebimento à boa gestão fiscal por parte dos entes federados beneficiários.7

Violação à autonomia política dos entes?

Os indicadores de desempenho não são instrumentos neutros de mensuração da realidade. Embora constituam aproximações de fenômenos complexos, sua construção envolve a seleção de variáveis, critérios e parâmetros orientados por determinados objetivos e agendas. Assim, a escolha do que será mensurado pode conferir maior relevância a algumas dimensões da atuação governamental. Um índice de liberdade econômica, por exemplo, tende a privilegiar atributos associados a uma orientação liberal, enquanto o Coeficiente de Gini e o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) conferem maior importância à desigualdade e à vulnerabilidade social.

Essa questão assume particular relevância nas relações intergovernamentais porque o governo central dispõe de instrumentos para impor aos governos subnacionais a adoção de determinadas prioridades. Essa coerção ocorre, principalmente, por meio de normas nacionais, como emendas constitucionais e normas gerais, e de transferências intergovernamentais condicionadas ao cumprimento de requisitos, metas ou indicadores. Nesse contexto, o indicador deixa de ter função meramente informacional e passa a integrar o mecanismo de coordenação federativa.

Essa dinâmica produz tensão com a autonomia política dos Estados e Municípios, que possuem agendas próprias, definidas conforme as particularidades de seus territórios e as escolhas de seus eleitores.

Isso ocorre, por exemplo, quando parâmetros fiscais condicionam o acesso a recursos ou operações de crédito; quando complementações federais do Fundeb dependem do cumprimento de indicadores educacionais; ou quando recursos destinados à saúde são vinculados a indicadores de cobertura e desempenho do SUS. Nesses casos, os indicadores não apenas mensuram resultados, mas também estabelecem condicionantes capazes de orientar as decisões dos governos subnacionais.

Os indicadores podem, portanto, funcionar simultaneamente como instrumentos de coordenação federativa e de coerção de políticas públicas. Ao condicionar o acesso a recursos ao cumprimento de determinados padrões de desempenho, o governo central influencia prioridades e comportamentos de Estados e Municípios, repercutindo sobre sua autonomia política.

O que esperar

Para se medir e financiar governos com base em desempenho, deve-se ter em mente que: (1) a própria noção de desempenho está intrinsecamente ligada à noção de informação (é necessário saber qual desempenho se mede, como se mede e o que se financia), havendo uma assimetria de informações entre quem monitora (principal) e quem é monitorado (agente); e (2) governantes agem mediante incentivos e são, grande parte das vezes, auto-interessados, utilizando a informação disponível em seu favor (assimetria de informações e risco moral).

Por essa razão, o "Federalismo de Desempenho" deve ser compreendido e aplicado com cautela, levando em conta o desenho federativo, o grau de autonomia dos entes subnacionais, a qualidade dos mecanismos de avaliação e os efeitos reais que metas e incentivos produzem sobre a gestão pública e a concretização de direitos fundamentais.

2 MASCARENHAS, Caio Gama. Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil. São Paulo: Blucher Open Access, 2026. DOI: http://dx.doi.org/10.5151/9786555504057.

3 MASCARENHAS, Caio Gama. Teoria do federalismo de desempenho no Brasil: benchmarking, federalismo fiscal e regulação de resultados. 2025. Tese (Doutorado em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2025. DOI: https://doi.org/10.11606/T.2.2025.tde-09012026-133127. Acesso em: 2026-06-23.

4 NABAIS, José Casalta. Crise e sustentabilidade do estado fiscal. Meritum - Revista de Direito da Universidade Fumec, v. 13, n. 2, p. 231-260, 2019, p. 258.

5 MULGAN, Richard. Accountability in Multi-level Governance: The Example of Australian Federalism. In: DANIELL, Katherine A.; KAY, Adrian. Multi–level Governance: Conceptual challenges and case studies from Australia. Canberra: ANU Press, 2018, p. 85.

6 SHAH, Anwar. Sponsoring a race to the top: the case for results-based intergovernmental finance for merit goods. Washington, DC: The World Bank, 2010, p. 5.

7 A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece condicionantes rígidos para recebimento das transferências voluntárias pelos entes federativos. Entre as condicionantes, destaca-se a exigência de instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional do ente federado, sob pena de suspensão do recebimento desses repasses (art. 25, § 1º, IV, da LRF). Adicionalmente, o não cumprimento dos limites legais de despesa com pessoal implica vedação de recebimento das transferências, conforme previsto no § 3º do art. 23 da mesma lei. Essas medidas traduzem a lógica de indução da responsabilidade fiscal por meio de restrições ao acesso a instrumentos de financiamento e cooperação federativa.

O texto acima expressa a visão de quem o assina, não necessariamente do Congresso em Foco. Se você quer publicar algo sobre o mesmo tema, mas com um diferente ponto de vista, envie sua sugestão de texto para [email protected].