ADPF 1.362: Quando o formalismo se sobrepõe à soberania popular

A decisão do ministro Cristiano Zanin, do STF, que indeferiu, em 12 de novembro de 2026, a medida cautelar requerida pelo Partido Social Democrático (PSD) na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1.362, suscita questões relevantes sobre o papel da jurisdição constitucional na proteção da soberania popular.

A decisão não extingue a ação, mas indefere a cautelar e, sinteticamente, registra:

"Assim, a princípio, observo que há inadequação desta ADPF para impugnar acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, proferido em caso concreto. Posto isso, por ora, indefiro o pedido liminar. Aguarde-se a regular instrução do feito."

Ao fundamentar a recusa na possível utilização da ADPF como sucedâneo recursal, o ministro deixou de enfrentar uma controvérsia que ultrapassa os interesses dos candidatos envolvidos: a possibilidade de uma decisão judicial posterior à votação alterar a base de cálculo da maioria absoluta constitucionalmente exigida para a eleição de governador.

A questão surgiu na eleição fluminense de 2026. Douglas Ruas (PL) obteve inicialmente 49,27% dos votos nominais considerados na primeira totalização, enquanto Eduardo Paes (PSD) alcançou 42,76%. Anthony Garotinho (Republicanos), que concorria com o registro indeferido, mas ainda sob recurso, recebeu 274.411 votos, equivalentes a 3,17% da votação. Após o julgamento do TSE, que confirmou o indeferimento do registro de Garotinho e determinou a anulação de seus votos, o percentual de Ruas subiu para 50,88%, permitindo sua proclamação como eleito em primeiro turno.

Nenhum voto adicional foi atribuído a Ruas. A maioria absoluta resultou exclusivamente da redução do universo de votos utilizado como denominador.

Em artigo publicado neste portal em 7 de outubro, sob o título Votos sub judice, soberania popular e maioria absoluta, examinei a distinção entre a eficácia dos votos para beneficiar o candidato escolhido e sua relevância para determinar se outro concorrente obteve maioria absoluta. A decisão de Zanin acrescenta uma dimensão processual ao problema: pode a jurisdição constitucional recusar o exame urgente dessa controvérsia porque existem recursos judiciais formalmente disponíveis, mesmo quando a demora compromete a possibilidade de realizar o segundo turno?

A subsidiariedade não significa esgotamento dos recursos

O fundamento principal da decisão de Zanin é a aparente inadequação da via processual escolhida. Segundo o ministro, a ADPF estaria sendo utilizada como instrumento paralelo aos recursos eleitorais, uma vez que o acórdão do TSE ainda era objeto de embargos de declaração e poderia, posteriormente, ser impugnado mediante recurso extraordinário.

A preocupação possui fundamento jurídico. A ADPF não pode transformar-se em mecanismo generalizado de revisão de decisões judiciais desfavoráveis. Seu caráter objetivo e sua função de proteção dos preceitos fundamentais exigem respeito à distribuição constitucional de competências e às vias processuais ordinárias.

Entretanto, a questão não se resolve pela simples constatação de que existem recursos pendentes.

O art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999 estabelece que a ADPF não será admitida quando houver outro meio eficaz de sanar a lesividade. A palavra decisiva é eficaz. O legislador não condicionou o cabimento da arguição ao esgotamento de todas as possibilidades recursais, mas à existência de instrumento efetivamente capaz de proteger o preceito fundamental ameaçado.

Essa distinção foi reconhecida pelo próprio STF, especialmente no julgamento da ADPF 33, sob relatoria do ministro Gilmar Mendes. O Tribunal adotou compreensão segundo a qual a subsidiariedade deve considerar a disponibilidade de meios capazes de solucionar a controvérsia constitucional de maneira ampla, geral e imediata.

Curiosamente, Zanin reconhece expressamente essa orientação. Afirma que a subsidiariedade não se confunde com a necessidade de esgotamento de todos os meios processuais subjetivos. Entretanto, conclui pela aparente inadequação da ADPF porque a controvérsia permanece aberta na Justiça Eleitoral.

A dificuldade está nessa passagem lógica. Se a existência de recursos não impede automaticamente a ADPF, seria necessário demonstrar que os recursos disponíveis são concretamente eficazes para impedir ou reparar a alegada lesão constitucional.

Essa demonstração não foi suficientemente desenvolvida pelo Relator da ADPF 1362.

A eficácia dos recursos e o calendário eleitoral

O tempo possui significado particularmente importante no direito eleitoral.

Diferentemente de muitas controvérsias patrimoniais, nas quais a decisão judicial posterior pode recompor a situação jurídica mediante restituição ou indenização, determinados atos eleitorais dependem de calendário constitucional e de condições materiais específicas.

A eleição em segundo turno estava prevista para 25 de outubro. Quando Zanin proferiu sua decisão, em 12 de novembro, essa data já havia transcorrido, e a diplomação dos eleitos ocorrerá em 18 de dezembro.

A eventual realização de nova votação exigiria providências extraordinárias e enfrentaria dificuldades crescentes à medida que se aproximassem a diplomação e a posse dos eleitos.

Nesse contexto, não basta afirmar que o interessado poderá recorrer futuramente ao STF. É necessário demonstrar que essa possibilidade oferece proteção efetiva ao direito constitucional alegadamente violado.

O recurso extraordinário é instrumento adequado para impugnar decisões judiciais contrárias à Constituição, desde que observados seus pressupostos. Mas sua existência não assegura, por si só, que a decisão constitucional venha em tempo suficiente para preservar a utilidade da tutela pretendida.

A questão torna-se ainda mais relevante quando o problema transcende a eleição de determinado candidato e alcança a interpretação geral dos arts. 28 e 77 da Constituição.

A decisão de Zanin poderia ter examinado se os embargos pendentes no TSE e o eventual recurso extraordinário seriam capazes de resolver tempestivamente essa controvérsia, inclusive diante da possibilidade de comprometimento irreversível da realização do segundo turno.

Não o fez de maneira satisfatória.

É verdade que a urgência não transforma automaticamente qualquer controvérsia eleitoral em ADPF admissível. Tampouco autoriza o STF a desconsiderar os requisitos processuais do controle concentrado. Mas, se a eficácia dos meios alternativos constitui o fundamento legal da subsidiariedade, sua avaliação precisa levar em conta as circunstâncias concretas da lesão alegada.

Caso contrário, o requisito de eficácia converte-se em mera exigência de disponibilidade formal de recursos, precisamente a interpretação que a jurisprudência constitucional procura evitar.

Uma controvérsia objetiva, não apenas um recurso eleitoral

Outro aspecto insuficientemente considerado é a natureza da pretensão formulada pelo PSD.

É evidente que a ADPF busca resultado com consequências concretas para a eleição fluminense. O partido pretende afastar os efeitos do julgamento do TSE e assegurar a realização de segundo turno.

Entretanto, a ação não se limita a pedir a reforma desse julgamento. Também requer interpretação conforme a Constituição do art. 175, § 3º, do Código Eleitoral, para estabelecer que a anulação posterior dos votos atribuídos a candidato que concorreu sub judice não implique necessariamente sua exclusão da base de cálculo da maioria absoluta exigida para outro concorrente.

Trata-se de controvérsia cuja solução pode alcançar futuras eleições majoritárias em todo o país.

A dimensão objetiva não desaparece simplesmente porque a interpretação constitucional pretendida possui consequências sobre um caso concreto. Afinal, ações de controle concentrado frequentemente surgem de conflitos efetivos, nos quais a aplicação de determinada norma ou interpretação provoca lesões a direitos fundamentais.

Naturalmente, não basta formular uma tese abstrata para transformar qualquer inconformismo recursal em questão de controle concentrado. É necessário demonstrar que a controvérsia constitucional possui autonomia e transcendência em relação ao litígio originário.

Mas esse exame não pode ser substituído pela afirmação genérica de que existe um acórdão judicial passível de recurso.

O próprio precedente invocado por Zanin, a ADPF 1.079, apresenta diferenças relevantes. Naquele caso, o STF afastou a utilização da arguição contra decisão liminar proferida em ação direta estadual, ainda sujeita a julgamento definitivo no próprio processo.

No caso fluminense, o ato impugnado é um acórdão do TSE que produziu efeitos concretos sobre a proclamação do resultado de uma eleição majoritária. Sua eventual reversão posterior pode encontrar obstáculos materiais inexistentes na situação examinada naquele precedente.

A analogia é pertinente, mas não resolve automaticamente a questão.

A distinção entre o PSD e a coligação eleitoral

A decisão também atribui importância à anterior rejeição da Tutela Provisória Antecedente 81/RJ, ajuizada pela coligação de Eduardo Paes.

Naquela oportunidade, Zanin considerou que o STF ainda não possuía competência para apreciar pedido de efeito suspensivo a recurso extraordinário não interposto, aplicando as Súmulas 634 e 635.

Essa fundamentação possui coerência dentro da sistemática recursal. Entretanto, não se confunde com a análise dos requisitos de admissibilidade de uma ADPF autônoma.

Além disso, as duas iniciativas possuem sujeitos processuais distintos. A tutela antecedente foi proposta pela coligação eleitoral, enquanto a ADPF foi ajuizada pelo Diretório Nacional do PSD, partido político que dispõe de legitimidade constitucional própria para provocar o controle concentrado.

A diferença não elimina a possibilidade de utilização abusiva da ADPF. Mas exige que se examine a natureza de cada pretensão, em lugar de presumir sua equivalência apenas porque ambas podem produzir efeitos sobre o mesmo resultado eleitoral.

O trânsito em julgado da decisão anterior, que não enfrentou o mérito constitucional, tampouco constitui resposta suficiente à nova controvérsia.

A soberania popular e as duas eficácias do voto

O problema constitucional de fundo continua sendo a distinção entre a validade dos votos para eleger Garotinho e sua relevância para determinar a maioria absoluta de Douglas Ruas.

O art. 16-A da Lei nº 9.504/1997 permite ao candidato com registro sub judice prosseguir na campanha e permanecer na urna, condicionando a validade dos votos ao posterior deferimento do registro.

Essa regra fornece fundamento jurídico relevante para impedir que candidato definitivamente inelegível se beneficie dos votos recebidos.

Entretanto, não responde necessariamente a uma questão diferente: os mesmos votos devem ser considerados juridicamente inexistentes para determinar se terceiro candidato obteve a maioria absoluta exigida pela Constituição?

O eleitor de Garotinho não votou em branco nem manifestou deliberadamente a intenção de anular seu voto. Escolheu um candidato que permanecia juridicamente concorrendo sob recurso, embora estivesse sujeito ao risco de indeferimento definitivo.

A manifestação eleitoral possui, nesse sentido, duas dimensões distintas.

A primeira é a eficácia positiva, consistente na possibilidade de beneficiar o candidato escolhido. Essa eficácia pode ser afastada quando sua candidatura se revela juridicamente inválida.

A segunda é a eficácia objetiva para aferição da maioria, decorrente da circunstância de que determinado cidadão manifestou preferência por candidato diferente daquele que pretende ser proclamado eleito no primeiro turno.

A invalidação da primeira dimensão não implica, por necessidade lógica, a eliminação da segunda.

É essa distinção que deveria receber apreciação constitucional, especialmente porque o art. 77, § 2º, determina a exclusão dos votos brancos e nulos, mas não esclarece expressamente todos os efeitos da anulação judicial superveniente de votos nominais atribuídos a candidaturas sub judice.

A tese favorável à preservação desses votos apenas para aferir a maioria não é incontroversa. Exige construção interpretativa inovadora, diante do art. 16-A da Lei das Eleições e do art. 175, § 3º, do Código Eleitoral.

Mas sua relevância constitucional não desaparece por enfrentar dificuldades normativas.

A jurisprudência do STF e seus limites

As ADIs 4.513 e 4.542, julgadas pelo STF em 2023, demonstram que a soberania popular pode justificar interpretações diferenciadas sobre os efeitos de votos atribuídos a candidatos sub judice.

Naquelas ações, o Tribunal estabeleceu que, nas eleições proporcionais, os votos recebidos por candidato cujo registro estivesse deferido ou ainda não apreciado no dia da eleição deveriam ser computados para o partido, mesmo diante de indeferimento posterior.

O precedente apresenta limitação expressa: exclui do aproveitamento partidário os votos dados a candidato cujo registro já estivesse indeferido sub judice no dia do pleito. Garotinho encontrava-se nessa situação.

Portanto, seria incorreto afirmar que a jurisprudência do STF resolve a controvérsia em favor da preservação de seus votos.

Entretanto, as ações examinaram o aproveitamento partidário de votos no sistema proporcional, não a possibilidade de considerar manifestações eleitorais para aferir a maioria absoluta de terceiro candidato em eleição majoritária.

Essa distinção delimita a questão constitucional ainda aberta.

Também merece referência o caso de José Roberto Arruda, no Distrito Federal. Antes da eleição de 2026, o TSE havia proferido decisão colegiada que fez cessar sua condição de candidato sub judice. Sua permanência na urna decorreu de circunstâncias operacionais, diferentemente de Garotinho, que chegou ao dia da votação com recurso ainda pendente.

A diferença temporal não determina automaticamente o aproveitamento dos votos. Mas pode ser relevante para definir os efeitos constitucionais atribuíveis à manifestação do eleitor.

A desistência de Garotinho e a indisponibilidade dos efeitos do voto

Um elemento particularmente importante é o pedido de desistência do recurso apresentado por Garotinho em 5 de outubro, depois de conhecida a votação.

A jurisprudência do TSE reconhece que, realizadas as eleições, o candidato não dispõe livremente de seu recurso quando a desistência pode interferir no resultado eleitoral.

No AgR-RO 436006, de 2012, e em julgamentos posteriores, inclusive nos processos 060029590 e 060029791, o Tribunal afirmou que a desistência de recurso sobre registro de candidatura pode envolver direitos indisponíveis relacionados aos eleitores, aos partidos e à legitimidade do pleito.

Esses precedentes foram construídos principalmente no contexto das eleições proporcionais, em que a alteração da validade dos votos pode modificar os quocientes eleitorais. Não resolvem diretamente a controvérsia das eleições majoritárias.

Entretanto, estabelecem premissa institucional relevante: depois da votação, os efeitos jurídicos dos votos não pertencem exclusivamente ao candidato que os recebeu.

Se essa orientação impede que o candidato disponha unilateralmente de seu recurso para modificar a representação proporcional, é razoável indagar se a mesma preocupação constitucional não deve orientar situações em que um ato processual posterior possa determinar a existência ou supressão do segundo turno.

A questão não exige atribuir intenção política específica à desistência de Garotinho. Basta reconhecer que o ato foi apresentado após a divulgação dos resultados e possuía potencial para interferir nos efeitos jurídicos da votação.

A proteção da soberania popular exige considerar também os interesses daqueles que exerceram o sufrágio, e não apenas as posições processuais dos candidatos.

O risco de irreversibilidade e os limites da decisão cautelar

A decisão de Zanin não examinou diretamente a plausibilidade da tese sobre a maioria absoluta nem desenvolveu ponderação específica sobre os riscos decorrentes da demora.

Isso não constitui, por si só, nulidade processual. Quando existe obstáculo de admissibilidade considerado suficiente, o julgador pode indeferir a cautelar sem ingressar no mérito.

Entretanto, a fundamentação se torna vulnerável quando o próprio obstáculo processual depende da avaliação da eficácia dos meios alternativos.

A preservação do resultado proclamado pelo TSE não é necessariamente neutra. Enquanto a situação existente se consolida, a possibilidade de realização de segundo turno enfrenta dificuldades crescentes.

Por outro lado, determinar uma nova votação por decisão cautelar individual também produziria consequências institucionais significativas. A estabilidade eleitoral, a segurança jurídica e a competência da Justiça Eleitoral são valores que precisam ser protegidos.

A questão, portanto, não consiste em afirmar que Zanin estava juridicamente obrigado a conceder a liminar.

A crítica é que deveria ter apresentado fundamentação mais rigorosa sobre a eficácia das vias alternativas e sobre os riscos constitucionais associados tanto à manutenção quanto à suspensão do resultado eleitoral.

Ao limitar-se predominantemente à inadequação processual, a decisão deixa sem resposta a dimensão temporal da proteção jurisdicional.

O direito ao voto não pode depender apenas de soluções tardias

A Constituição de 1988 estabelece, em seu art. 1º, parágrafo único, que todo poder emana do povo. O art. 14 consagra a soberania popular, exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos.

Esses princípios não afastam os requisitos legais de elegibilidade. A vontade popular não autoriza a diplomação de candidato impedido constitucional ou legalmente de exercer mandato.

Mas tampouco permitem que a dimensão constitucional do voto seja reduzida a uma questão meramente operacional de totalização eletrônica.

Quando a exclusão posterior de 274 mil manifestações eleitorais converte uma votação inferior à metade em maioria absoluta, existe uma controvérsia constitucional autêntica sobre a formação da vontade majoritária.

O STF precisa estabelecer se a invalidade dos votos para beneficiar o candidato inelegível determina necessariamente sua exclusão de toda e qualquer finalidade constitucional, inclusive da aferição da maioria alcançada por terceiro.

Essa definição interessa à estabilidade das futuras eleições e à previsibilidade das regras democráticas.

A existência de dificuldades processuais não dispensa o esforço institucional para oferecer resposta tempestiva a uma questão dessa natureza.

O apego excessivo ao formalismo processual, especialmente quando convertido em obstáculo à apreciação de questões constitucionais de elevada relevância, pode produzir danos graves à própria ordem jurídica que pretende proteger.

As regras processuais constituem instrumentos de realização da justiça e de garantia da supremacia da Constituição, não podendo transformar-se em fins autônomos, indiferentes às consequências materiais de sua aplicação. Quando a invocação de requisitos formais impede o exame tempestivo de possível violação à soberania popular, permitindo que o transcurso do tempo consolide situações potencialmente incompatíveis com a Constituição, corre-se o risco de sacrificar direitos fundamentais em nome de uma concepção meramente ritualística da legalidade. O formalismo deixa, então, de servir à segurança jurídica e passa a ameaçá-la, ao conferir aparência de legitimidade a resultados cuja constitucionalidade permanece sem esclarecimento.

No caso da ADPF 1.362, esse risco é particularmente grave, pois a recusa de tutela jurisdicional imediata, fundamentada na existência de recursos cuja efetividade não foi demonstrada, pode tornar irreversível a supressão de uma etapa do processo eleitoral constitucionalmente exigida, caso venha a prevalecer a interpretação defendida pelo PSD.

A consequência ultrapassaria os interesses dos candidatos e partidos envolvidos: atingiria a confiança dos cidadãos no valor de seu voto, na integridade do processo democrático e na capacidade do Poder Judiciário de assegurar a supremacia da Constituição. A observância do devido processo legal não pode converter-se em justificativa para a inefetividade da própria jurisdição constitucional.

A necessidade de pronunciamento colegiado

Zanin não extinguiu a ADPF 1.362. Limitou-se a indeferir, por ora, a medida cautelar, determinando o prosseguimento da instrução. A admissibilidade definitiva e o mérito constitucional permanecem, portanto, sem solução.

Essa circunstância recomenda que a controvérsia seja submetida com a máxima urgência à apreciação colegiada, com debate sobre os limites da subsidiariedade, a eficácia real dos instrumentos recursais e os efeitos constitucionais dos votos anulados judicialmente.

A jurisdição constitucional não pode ignorar a distinção entre um recurso destinado a modificar o resultado individual de uma eleição e uma pretensão objetiva de interpretação das regras constitucionais de formação da maioria absoluta.

Tampouco deve transformar a subsidiariedade da ADPF em mecanismo de afastamento de controvérsias constitucionais cuja solução tardia possa comprometer a efetividade dos direitos políticos.

O princípio da segurança jurídica protege a estabilidade das instituições, mas também a confiança dos cidadãos nas consequências constitucionalmente previsíveis de sua participação eleitoral.

A democracia exige eleições regulares, candidatos juridicamente habilitados e respeito às decisões da Justiça Eleitoral. Exige, igualmente, que a interpretação das normas eleitorais preserve a centralidade da vontade popular, dentro dos limites estabelecidos pela Constituição.

O problema da decisão de Zanin não reside necessariamente na recusa da liminar, mas na insuficiência de uma fundamentação que privilegia a disponibilidade formal de recursos sem demonstrar sua efetividade diante de uma lesão constitucional potencialmente irreversível.

A Constituição não pode ser tratada como promessa de proteção judicial futura quando a passagem do tempo pode tornar impossível o exercício do direito que se pretende preservar.

Em matéria eleitoral, a tutela constitucional precisa ser não apenas juridicamente correta, mas também tempestiva. Uma decisão que chega quando já não é possível restaurar o procedimento democrático alegadamente violado pode preservar a forma do processo e perder sua finalidade essencial.

É esse o desafio colocado ao Supremo Tribunal Federal pela ADPF 1.362: assegurar que as regras processuais continuem sendo instrumentos de proteção da Constituição, e não obstáculos à apreciação efetiva dos direitos políticos e da soberania popular.

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