Estudo da Câmara aponta mais emendas para área de custeio

Até o ano 2000, a maior parte das emendas estaduais era direcionada a ações estruturantes. Atualmente, as emendas de bancadas estaduais ao Orçamento da União têm se concentrado no atendimento de demandas municipais, especialmente no que diz respeito ao custeio da máquina pública. Em 2024, 57% do valor total dessas emendas foi alocado para custeio. Essa é uma das conclusões de um estudo realizado por consultores de Orçamento da Câmara, a pedido da deputada Adriana Ventura (Novo-SP).

Os parlamentares, tanto deputados quanto senadores, têm a possibilidade de apresentar emendas à despesa do Orçamento da União, que podem ser classificadas em três categorias: individuais, de bancadas estaduais e de comissões permanentes. Segundo os consultores da Câmara, Eugênio Greggianin, Giordano Roconi e Vladimir Gobbi Jr., entre 1996 e 2000, as emendas de bancadas estaduais eram predominantemente destinadas a empreendimentos e ações estruturantes nos estados.

"A elevada demanda por recursos de investimento gerava intenso debate em torno dos critérios de distribuição por UF [unidade da Federação] durante a fase de apreciação do PLOA [projeto do Orçamento], com a presença constante de governadores e secretários de estado na sede do Congresso Nacional", afirma o estudo.

O documento revela que, ao longo do tempo, houve uma migração gradual do foco das emendas coletivas, "as quais passaram a veicular ações genéricas, passíveis de divisão ou partilhamento durante a execução". Essa mudança, conforme os consultores, representou, em grande parte, uma forma de "ampliação das emendas individuais, fragilizando a isonomia entre os parlamentares".

A legislação estabelece que as emendas de bancada devem ter caráter "estruturante", mas a tendência, segundo o estudo, é de "individualização". O caráter estruturante se refere a programações de natureza estratégica, que proporcionam benefícios amplos e duradouros para todo o estado, como grandes obras públicas ou hospitais de referência. A "individualização" diz respeito ao processo de fracionamento de dotações para atender, durante a execução, demandas localizadas.

O estudo da Consultoria também conclui que a LC 210/24 não apresenta uma redação clara sobre a proibição de uma emenda abranger múltiplas obras dentro de um estado. A legislação menciona que as emendas podem tratar de obras, mas também de "demais ações e equipamentos públicos prioritários", sem esclarecer requisitos e características. Outro dispositivo considera prioritárias praticamente todas as políticas governamentais. Assim, a seleção dos projetos e ações considerados estruturantes depende, em grande medida, dos órgãos setoriais.

O texto dos consultores ainda indica que houve um aumento nos valores das emendas de bancadas estaduais executadas por municípios. Isso ocorre devido a uma alteração na modalidade de aplicação durante a execução do Orçamento. Em 2024, os empenhos de emendas de bancada alcançaram 2.827 municípios.

Entre 2017 e 2024, o percentual de emendas destinado ao custeio aumentou de 27% para 57% do total. Essa preferência, segundo o estudo, pode ser justificada pela maior rapidez e eficiência nos repasses, em comparação aos investimentos. Além disso, a crescente alocação de emendas em despesas correntes, especialmente para a saúde, reflete as necessidades municipais, mas levanta questões sobre a sustentabilidade e a equidade na distribuição dos recursos. As bancadas estaduais possuem valores iguais para suas emendas.

No que diz respeito ao Orçamento de 2025, do total das emendas de bancada estadual apresentadas (R$ 14,3 bilhões), 57,9% foram destinados ao custeio; 21,9% foram alocados para equipamentos e material permanente; e 20,2% foram direcionados a obras. Ademais, 51,5% das emendas foram destinadas ao Fundo Nacional da Saúde, a maior parte na forma de transferências aos fundos municipais. Após a Saúde, os ministérios da Agricultura, Cidades, Integração e Justiça são os que mais recebem recursos.