As decisões do ministro Flávio Dino no STF redefiniram, nos últimos dois anos, as regras práticas de execução das emendas parlamentares no país. À frente da relatoria da ADPF 854, ação que sucedeu o julgamento do orçamento secreto, o ministro passou a conduzir uma etapa prolongada de fiscalização sobre como esses recursos são indicados, transferidos e executados.
O processo deixou de tratar apenas da inconstitucionalidade de um mecanismo específico e passou a funcionar como um monitoramento contínuo do sistema de emendas, muitas vezes com decisões de impacto institucional profundo que tensionaram as relações entre Judiciário e Legislativo.
Desde 2024, Dino tem tomado uma série de decisões que alternam bloqueios, auditorias e liberações condicionadas, com exigências que envolvem Executivo, Congresso, órgãos de controle e entes federativos para assegurar transparência e rastreabilidade dos repasses. Esses recursos configuram hoje uma das principais moedas de negociação entre o governo e o Parlamento.
Entre as medidas estão a suspensão temporária de emendas, a exigência de identificação dos autores das indicações, a cobrança de planos de trabalho e a determinação de auditorias sobre transferências feitas a estados, municípios e entidades da sociedade civil.
Confira as principais decisões de Flávio Dino sobre a execução de emendas parlamentares:
Elementos constantes
Alguns padrões podem ser observados nas decisões de Flávio Dino ao longo da condução da ADPF 854. O primeiro é a mudança gradual do foco das decisões. No início, elas tratavam principalmente do controle abstrato das regras que organizam a execução das emendas. Com o tempo, passaram a atingir situações concretas, como repasses específicos, planos de trabalho inexistentes ou transferências consideradas irregulares.
Outro padrão é a ampliação progressiva do alcance das exigências. Inicialmente, o conflito institucional envolvia apenas Congresso e governo federal. Gradualmente, as decisões passaram a envolver também órgãos de controle e execução, como TCU, CGU e Polícia Federal, além de estados, municípios e organizações beneficiárias dos recursos.
Também se observa uma modulação constante nas decisões. As liberações de emendas não aparecem como autorizações definitivas, mas como liberações condicionadas. Em geral, os repasses são autorizados apenas após a criação ou o aperfeiçoamento de instrumentos de controle, como identificação do autor da indicação, planos de trabalho e mecanismos de acompanhamento.
Por fim, transparência e rastreabilidade aparecem como eixos centrais em praticamente todas as decisões. O relator aponta repetidamente a falta desses elementos como a principal falha no funcionamento do sistema de emendas e condiciona a execução dos recursos à possibilidade de identificar quem indicou a verba, para onde ela foi e como será fiscalizada.
ADPF 854
O debate sobre o funcionamento das emendas parlamentares tramita na forma da ADPF 854, processo instaurado em 2021 pela executiva nacional do Psol. A ação denunciava a prática do chamado orçamento secreto, que consistia no uso das emendas parlamentares de relator como instrumento para que parlamentares enviassem recursos às suas bases eleitorais sem vinculação ao mandato. Com isso, abriu-se margem para irregularidades sem a identificação do responsável.
As emendas de relator foram declaradas inconstitucionais em dezembro de 2022, em julgamento sob relatoria da ministra Rosa Weber. Em fevereiro de 2024, Flávio Dino herdou o processo e passou a ser responsável por decidir sobre as demandas relacionadas ao tema.
Em abril, surgiram as primeiras denúncias sobre práticas análogas ao orçamento secreto. O primeiro alvo foram as emendas parlamentares individuais de transferência especial, conhecidas como Emendas Pix, que poderiam ser repassadas diretamente às contas bancárias de prefeituras e organizações da sociedade civil sem detalhamento sobre sua aplicação.
Dino determinou que Presidência da República, Câmara e Senado prestassem informações sobre a execução dessas emendas. A preocupação central era verificar se mecanismos orçamentários posteriores estavam reproduzindo práticas semelhantes às irregularidades das emendas de relator, sem identificação clara dos autores das indicações de recursos.
Em junho, o ministro convocou uma audiência de conciliação para discutir o cumprimento das decisões do Supremo. A audiência foi marcada para agosto e inaugurou um modelo de acompanhamento mais estruturado da execução das emendas, com cobranças diretas aos dois Poderes sobre transparência, rastreabilidade e divulgação pública das indicações.
Bloqueio e regulamentação
No segundo semestre de 2024 vieram as decisões mais duras de Flávio Dino sobre as emendas parlamentares.
Em agosto, o ministro suspendeu a execução de emendas impositivas, individuais e de bancada, até que Executivo e Congresso apresentassem regras capazes de garantir rastreabilidade e transparência na destinação dos recursos. O plenário do STF confirmou a decisão poucos dias depois.
Ainda nesse período, o relator reforçou que as chamadas emendas Pix deveriam seguir critérios constitucionais de transparência e controle, como a identificação de autores e de finalidades. Também determinou que órgãos como CGU e TCU acompanhassem a execução desses repasses. O impasse institucional entre STF e Congresso levou o Parlamento a elaborar a primeira regulamentação específica sobre o tema.
Em novembro de 2024 foi sancionada a Lei Complementar 210, que criou regras para a apresentação e execução das emendas parlamentares. A norma passou a exigir que as emendas indiquem de forma explícita o objeto a ser financiado e identifiquem o ente beneficiado, inclusive nas Emendas Pix.
Também determinou que emendas de bancada sejam destinadas a projetos estruturantes do respectivo Estado, proibiu que sejam fracionadas para atender interesses individuais de parlamentares e obrigou que emendas de comissão tenham finalidade definida, com parte dos recursos destinada obrigatoriamente à saúde.
A lei ainda criou um conjunto de impedimentos técnicos que permite bloquear a execução quando faltarem documentos, planos de trabalho ou condições administrativas para a transferência dos recursos.
Em resposta, Dino autorizou a retomada da execução de parte das emendas parlamentares, mas condicionou os repasses ao cumprimento de critérios de transparência, rastreabilidade e controle público. A decisão permitiu a liberação de recursos, mas manteve a possibilidade de bloqueio caso as exigências não fossem atendidas.
Novo bloqueio
Em dezembro de 2024, o ministro tomou novas decisões sobre emendas de comissão e bloqueou milhares de empenhos com indícios de irregularidades. Muitos repasses apresentavam indícios de envio não em nome da vontade comum dos colegiados, mas sim de indicações de líderes partidários no Congresso, o que dificultava o rastreio da origem e potencialmente desvirtuava o estatuto.
No início de 2025, Dino passou a conduzir a implementação de um novo modelo de execução das emendas. Em fevereiro, homologou um plano de trabalho apresentado por Executivo e Legislativo com medidas para ampliar a transparência e a rastreabilidade das indicações. A homologação permitiu a retomada mais ampla da execução das emendas, desde que observados os critérios técnicos estabelecidos pelo STF e pelo próprio plano.
Depois disso, o processo passou a ter um caráter mais permanente de fiscalização. Ao longo do ano, Dino tomou diversas decisões suspendendo ou liberando repasses a entidades específicas conforme o cumprimento das exigências de transparência e prestação de informações. Também determinou que órgãos de controle acompanhassem a execução das transferências e atualizassem relatórios sobre a aplicação dos recursos.
Em abril, o ministro determinou que estados e municípios prestassem contas sobre recursos recebidos por meio de transferências especiais em anos anteriores. A decisão teve como objetivo verificar a destinação de valores transferidos sem convênio, um dos pontos mais sensíveis do modelo das emendas Pix.
Geral ao específico
A partir do segundo semestre de 2025, as decisões passaram a focar menos em características gerais das emendas e mais em indícios específicos de irregularidades.
Em agosto, Dino determinou que o Tribunal de Contas da União identificasse centenas de planos de trabalho vinculados a emendas parlamentares que não estavam devidamente cadastrados. As informações deveriam ser encaminhadas à Polícia Federal para eventual investigação.
Em setembro, o ministro suspendeu repasses de emendas Pix a nove municípios após auditoria da Controladoria Geral da União apontar indícios de irregularidades. Também determinou que os órgãos de controle elaborassem cronogramas de fiscalização dessas transferências.
Em outubro, Dino ampliou o alcance das exigências de transparência e determinou que estados, Distrito Federal e municípios adotassem o mesmo modelo de rastreabilidade aplicado à execução federal das emendas. A decisão buscou evitar que a falta de controle na ponta da execução comprometesse as exigências estabelecidas pelo STF nos demais níveis da federação.
Ainda naquele mês, o Supremo passou a incentivar maior transparência pública sobre o tema com a criação de ferramentas de acompanhamento e divulgação da execução das emendas.
Já em 2026, Dino acrescentou novas restrições à aplicação dos recursos. Em janeiro, proibiu repasses de emendas a organizações ligadas a familiares de parlamentares. Em março, determinou que recursos provenientes de emendas parlamentares não poderiam ser sacados em dinheiro, reforçando mecanismos de controle sobre a movimentação das verbas.
No conjunto, as decisões de Flávio Dino transformaram a ADPF 854 em um processo de supervisão contínua da execução das emendas parlamentares. O caso deixou de tratar apenas do antigo orçamento secreto e passou a funcionar como um mecanismo permanente de controle judicial sobre transparência, rastreabilidade e fiscalização dessas transferências de recursos públicos.