A legalidade do aumento do IOF e o excesso do Poder Legislativo

Em 22 de maio de 2025, o Presidente da República editou o Decreto nº 12.466, que "altera o Decreto nº 6.306, de 14 de dezembro de 2007, que regulamenta o Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários IOF". No dia seguinte, dada a repercussão da medida, foi adotada alteração por meio do Decreto nº 12.467, afastando a redução de alíquotas para operações de câmbio, de transferências do e para o exterior, relativas a aplicações de fundos de investimento no mercado internacional, nos termos do Decreto 6.306, de 14 de dezembro de 2007.

As principais alterações nas alíquotas do IOF são:

1. Operações de Crédito (Empréstimos e Financiamentos):

- Pessoas Jurídicas (PJ): A alíquota fixa para contratação de crédito subiu de 0,38% para 0,95%, e a alíquota diária passou de 0,0041% para 0,0082%, elevando o teto anual de 1,88% para 3,95%. Para empresas do Simples Nacional, o teto anual aumentou de 0,88% para 1,95% (alíquota fixa de 0,38% para 0,95% e diária de 0,00137% para 0,00274%). Microempreendedores Individuais (MEI) têm direito expresso à alíquota fixa reduzida de 0,38% e à alíquota diária do Simples.

- Cooperativas de Crédito: Cooperativas com operações acima de R$ 100 milhões/ano pagarão IOF com alíquota anual passando de 0% para 3,95%, enquanto aquelas com operações inferiores permanecem isentas.

- Risco Sacado/Forfait: Operações de antecipação de pagamentos a fornecedores, antes sem tributação clara ficam classificadas como operações de crédito e tributadas.

2. Operações de Câmbio:

- A alíquota para compras internacionais com cartão de crédito, débito, pré-pago e remessas ao exterior foi unificada em 3,5%, interrompendo a redução gradual prevista (que zeraria o IOF até 2028/2029). A alíquota anterior era de 3,38% para cartões e 1,1% para compra de moeda em espécie.

- Empréstimos externos de curto prazo (até 360 dias) passaram de isentos para 3,5%.

3. Seguros e Previdência (VGBL):

- Planos de Vida Gerador de Benefício Livre (VGBL) com aportes mensais acima de R$ 50 mil passam a recolher 5% sobre o excedente, enquanto aportes menores seguem isentos.

4. Investimentos de Renda Fixa:

- O IOF em resgates de investimentos como CDB, Tesouro Direto, LC e fundos DI com menos de 30 dias permanece regressivo (de 96% a 0% sobre o rendimento). Títulos como LCI, LCA, CRI, CRA e poupança continuam isentos, independentemente do prazo.

A elevação das alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) no Brasil integra de um conjunto de medidas para cumprir as metas de resultado primário estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias em cumprimento ao disposto na Lei Complementar nº 200, de 2023. O Governo estimou a arrecadação decorrente da medida em R$ 20,5 bilhões em 2025 e R$ 41 bilhões em 2026.

Além disso, o Governo anunciou o congelamento de R$ 31,3 bilhões do Orçamento de 2025 (R$ 20,7 bilhões bloqueados e R$ 10,6 bilhões contingenciados) para cumprir o arcabouço fiscal.

A medida reverte um decreto do governo Bolsonaro (2022) que previa a redução gradual do IOF até 2029, alinhada a diretrizes da OCDE.

Em 28 de maio, o Presidente do Senado, em sessão plenária, afirmou que o Governo teria exorbitado de suas competências ao editar o Decreto. Segundo o Presidente do Senado, "...que esse exemplo do IOF, dado pelo Governo Federal, seja o último daquelas decisões tomadas pelo governo tentando, de certo modo, usurpar as atribuições legislativa do Poder Legislativo".

Entidades como CNI, CNC, CNA, CNEs, OCB, CNF e Abrasca criticaram a medida, argumentando que o IOF deve ter função regulatória, não arrecadatória, e pediram ao Congresso a anulação do decreto.

Em sintonia com esse entendimento, foram apresentados, na Câmara dos Deputados, até 28.05.2023, 13 Projetos de Decreto Legislativo (PDL), visando sustar os efeitos do Decreto nº 12.466, com justificações diversas, como uso do decreto para fins arrecadatório, aumento de carga tributária, aumento da insegurança jurídica, invasão de competências do Legislativo e afronta à legalidade.

No Senado, há pelo menos dois PDL apresentado com o mesmo objetivo.

Em face dessa ofensiva, o Governo tem sido levado a "negociar" alternativas com o Congresso, sob pena de ser derrotado com a sustação, pura e simples, do Decreto 12.466. O presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta (Republicanos-PB) afirmou em 29.05.2025 que teria ficado "combinado", em reunião com o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e o presidente do Senado, Davi Alcolumbre, em 28 de maio, que o Executivo terá dez dias para apresentar ao Congresso um "plano alternativo" ao aumento do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). A elevação do IOF foi considerada pelo Presidente da Câmara como uma "gambiarra".

Segundo declarações atribuídas à Ministra das Relações Institucionais, embora o Ministro da Fazenda tenha apresentado a integrantes do governo e ao Presidente medidas de ajuste, a elevação do IOF não teria sido discutida ou detalhada. A afirmação revela uma grave falha de coordenação governamental, visto que, mais uma vez, a área econômica teria submetido ao Presidente um decreto sem a necessária "filtragem" ou análise aprofundada de mérito e constitucionalidade, que compete à Casa Civil da Presidência.

Frente a todos esses elementos, a questão envolve grande complexidade, mas alguns aspectos devem ser, de pronto, destacados.

Segundo o art. 49, V da Constituição, é da competência exclusiva do Congresso Nacional "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa".

Ocorre, portanto, que para ser legítimo o uso desse instrumento, há que estar presente, de forma inequívoca, a exorbitância do poder regulamentar, ou seja, que o Executivo, de fato, invadiu a seara do Legislativo, editando norma regulamentar em contrariedade à Lei ou à própria Constituição.

As funções regulatória e arrecadatória estão presentes, no caso do IOF.

Além de arrecadar, o IOF é usado para regular a economia, influenciando a oferta de crédito, consumo e operações de câmbio.

O IOF é regulado pelo artigo 153, inciso V, da Constituição Federal de 1988, que atribui à União a competência para instituir imposto sobre "operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários". O 1º do art. 153 prevê que "é facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V", ou seja, essa faculdade se aplica ao IOF. Não se aplica a ele, assim, a "reserva legal" para aumento de impostos, prevista no art. 150, I da CF. E, nos termos do art. 150, 1º, não se aplica ao IOF a vedação de cobrar tributos "no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou".

Sua principal característica é ser um imposto extrafiscal, ou seja, tem função predominantemente regulatória (controlar crédito, câmbio e mercado financeiro) e não apenas arrecadatória.

Porém, o aumento das alíquotas do IOF por decreto é, em princípio, constitucional, desde que:

1. Respeite os limites máximos previstos em lei (que, no caso de operações de crédito e câmbio, é fixado em até 25% sobre o valor de liquidação da operação cambial, segundo a Lei nº 8.894, de 1994)
2. Não crie novas hipóteses de incidência (novos fatos geradores) ou altere a base de cálculo, o que exigiria lei formal.
3. Seja justificado por finalidades regulatórias ou econômicas, alinhadas à natureza extrafiscal do imposto.

Em 10/02/2015, a Primeira Turma do STF, no julgamento do AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 800.282, Relator o Min. Roberto Barroso, validou aumento do IOF por meio de portaria ministerial, e, conforme o Voto do Relator.

"Por fim, ressalte-se não haver óbice a que se pretenda, na busca pelo incremento da arrecadação, compensar a perda relativa à extinção de um tributo por intermédio da majoração de outras exações. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal preconiza que as renúncias de receita podem ser acompanhadas de medidas de compensação, entre as quais o aumento de encargos tributários. Verifico, portanto, que não há qualquer inconsistência no mecanismo de reposição utilizado pelo governo."

Em 30.06.2020, no julgamento do RE 1.269.641, Relator o Min. Edson Fachin, o STF validou decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementada:

"MANDADO DE SEGURANÇA. IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES FINANCEIRAS - IOF. MAJORAÇÃO DA ALÍQUOTA. DECRETO Nº. 6.339, DE 2008. CONSTITUCIONALIDADE.

1. A Constituição Federal, em seu artigo 153, 1º, autoriza o Poder Executivo a alterar as alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V, dentre os quais encontra-se o IOF.

2. O caráter extrafiscal do IOF, de atuar na regulamentação de segmentos estratégicos de mercado e da balança comercial, não desnatura a sua finalidade arrecadatória, sendo possível a sua cobrança com o escopo de obtenção de recursos financeiros.

Segundo o Voto do Relator,

"o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência desta Corte, segundo a qual o Poder Executivo tem autorização expressa da Constituição para alterar a alíquota do IOF por ato infralegal, nos termos do artigo 153, 1º, da Carta, competência que pode ser exercida pelo Presidente da República e até ser atribuída à órgão integrante daquele poder", ressaltando que "é certo que eventual prevalência de finalidade extrafiscal adotada por um tributo não impede, até como consequência lógica, sua função arrecadatória, em menor ou maior grau."

E, ainda, em 01.04.2024, no julgamento do RE 1480048, Relator o Min. Edson Fachin, o STF considerou o constitucional o aumento de alíquotas do IOF instituído pelo Decreto 10.797/2021. Questionava-se, então, o "desvirtuamento da finalidade do tributo discutido" e a "constitucionalidade do ato do Poder Executivo que, em clara afronta as normas tributárias vigentes, majorou as alíquotas do IOF com fins de conter rombos criados por outros setores (vide nota técnica do Governo Federal), destinando os recursos da majoração para conter tais gastos".

Em suas razões de decidir, o Relator citou o decidido pela Corte no RE 570.680, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJ 4/12/2009, quanto à legalidade de aumento de alíquota de imposto de importação por ato infralegal. E afirma, ainda, que "eventual prevalência de finalidade extrafiscal adotada por um tributo não impede, até como consequência lógica, sua função arrecadatória, em menor ou maior grau".

O legalidade do aumento é, portanto, evidente, ainda que presente, também, necessidade arrecadatória, ainda mais quando presente lei complementar que determina o cumprimento de metas fiscais ousadas, como é o caso da Lei Complementar nº 200, de 2023, e a meta fiscal estabelecida para o ano de 2025: segundo a LDO (Lei nº 15.080, de 30 de dezembro de 2024), em 2025 a meta de resultado primário é de R$ 0,00 (zero real) para o Governo Central, admitido, no âmbito da execução, intervalo de tolerância com limite superior equivalente a superavit primário de R$ 30,97 bilhões e limite inferior equivalente a déficit primário no mesmo montante.

Ademais, Governos anteriores já usaram decretos para ajustar alíquotas do IOF. Por exemplo, em 2008, o governo Lula aumentou o IOF sobre operações de crédito para compensar a perda de arrecadação com o fim da CPMF (que o STF julgou constitucional, conforme decisão acima referida). Em 2011, o governo Dilma elevou o IOF para compras internacionais com cartão de crédito de 2,38% para 6,38%. E, em 2022, o governo Bolsonaro reduziu gradualmente o IOF, também por decreto, com meta de zerá-lo até 2029.

Esses ajustes foram validados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em diversas ocasiões, desde que respeitados os limites legais.

Ademais, ainda que também esteja presente a finalidade arrecadatória, é evidente a finalidade regulatória do Decreto em tela, pois o aumento das alíquotas visa equilibrar o mercado financeiro, conter saídas de capital e corrigir distorções, como o uso de VGBL para elisão fiscal por contribuintes de alta renda.

Para além das razões de mérito alegadas pelos opositores da medida, como o impacto Econômico Desproporcional, encarecendo o crédito para pequenas e médias empresas e operações de câmbio, a sua regressividade, ou mesmo a "insegurança jurídica", não assiste razão aos que, na medida, apontam "exorbitância do poder regulamentar", passível de controle pelo Poder Legislativo.

Vale dizer: apenas o Supremo Tribunal Federal poderia, ao examinar a fundamentação constitucional da matéria, decidir definitivamente sobre a sua invalidação, por ofensa à Constituição. E, se o Congresso o fizer, estará, então, ele mesmo exorbitando de suas competências, o que é, igualmente, passível de controle judicial, visto que não estaria agindo em questão interna corporis, mas em confronto ao exercício legítimo de prerrogativa do Chefe do Poder Executivo.

O fato de a medida não haver sido precedida do necessário diálogo e debate públicos e, certamente, uma fragilidade a ser considerada, sob a perspectiva política.

Além disso, não houve a elaboração prévia de análise de impacto regulatório (AIR), disciplinada pela Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, em seu art. 5º:

"Art. 5º As propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, editadas por órgão ou entidade da administração pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, serão precedidas da realização de análise de impacto regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico."

Contudo, o Decreto 10.411, de 30 de junho de 2020, que regulamenta a AIR, dispõe que "O disposto neste Decreto não se aplica às propostas de edição de decreto ou aos atos normativos a serem submetidos ao Congresso Nacional", ou seja, o ato do Chefe do Poder Executivo estaria excluído dessa necessidade. E, ainda que fosse editado ato pelo Ministro da Fazenda, ou pelo Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, também não seria exigível a AIR, pois, segundo o Decreto 10.411, "no âmbito da administração tributária da União, o disposto neste Decreto aplica-se somente aos atos normativos que instituam ou modifiquem obrigação acessória."

Assim, o Poder Executivo não pode ter a sua capacidade governativa, à qual devem deferência tanto o Legislativo quanto o Judiciário, em vista do princípio democrático, solapada pela "inconformidade", apenas, de agentes econômicos ou membros do Congresso.

Qualquer decisão do Legislativo, portanto, pode ser objeto de enfretamento junto ao STF, assim como cabe aos inconformados recorrerem à Corte para a apreciação da constitucionalidade do aumento do IOF ora em debate.

Por certo que uma crise entre Poderes poderia levar a consequências prejudiciais ao país: em medida retaliatória, o Congresso poderia sustar a apreciação de proposições legislativas de interesse do Governo, ou mesmo a deliberação sobre autoridades, e até mesmo poderia legislar fixando limites ao IOF, inferiores aos fixados pelo Decreto.

Mas essa seria uma reação que demandaria não apenas a concordância dos Presidentes de ambas as Casas do Congresso, mas também de uma maioria sólida e suficiente, que, contudo, não estaria a julgar o caso em função do interesse público, mas de pressões de setores econômicos.

Certamente, o Poder Executivo pode rever a medida adotada, reconhecendo "erro" ou excesso, e revogar o decreto por razão de conveniência e oportunidade, mas não pode ser forçado a isso.

Assim, há que se concluir que o aumento das alíquotas do IOF por decreto é, em princípio, legal e constitucional, com base no artigo 153, 1º, da Constituição Federal, que permite ao Executivo alterar alíquotas de impostos extrafiscais sem lei formal. Apesar de ser medida com caráter arrecadatório, não pode ser afastada a sua natureza extrafiscal, ou regulatória, e a revisão parcial já adotada pelo Executivo indica sensibilidade às críticas.

Cabe, portanto, esperar que o diálogo interinstitucional produza solução razoável, mas, frente às dificuldades fiscais e à conjuntura econômica, não se pode ignorar a necessidade do aumento de receitas, até mesmo para que a execução orçamentária das emendas parlamentares, que é um fator relevante nas relações Executivo-Legislativo, possa se dar sem percalços, ao longo do segundo semestre de 2025.

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