A hipocrisia do teto remuneratório no serviço público brasileiro

A recente aprovação pelo Congresso Nacional de projetos de lei que, ao reestruturarem os planos de carreira do Poder Legislativo, pretendem criar parcelas indenizatórias, não sujeitas ao teto de remuneração fixado pelo art. 37, XI da Carta Magna, a título de "licença compensatória" conversível em pecúnia vinculada ao exercício de funções comissionadas ou cargos de assessoramento superior, reabriu o debate sobre a necessidade de serem fixados critérios para o reconhecimento ou instituição de parcelas "extrateto", garantindo-se a efetividade do limite constitucional.

A origem do teto salarial no serviço público remonta à década de 1960, quando a Lei nº 4.863/1965 estabeleceu limites para dirigentes de autarquias e sociedades de economia mista, equiparando-os aos Ministros de Estado, e para servidores civis e militares, a 90% desse valor. Em 1979, o Decreto-Lei nº 2.355 limitou a remuneração a 80 salários-mínimos de referência, abrangendo todas as importâncias recebidas.

Nas décadas seguintes, violações e exceções proliferaram, levando a decretos-leis como o nº 1.971/1982, que fixou o salário do Presidente da República como referência, excluindo vantagens indenizatórias e eventuais. O Decreto-Lei nº 2.036/1983 tentou restringir benesses em estatais, mas não foi aprovado pelo Congresso.

Durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1988, o debate ganhou força com o escândalo dos "marajás" – servidores super-remunerados –, explorado por figuras como o então governador de Alagoas Fernando Collor de Mello, que passou à História como o "caçador de marajás" que perdeu o mandato em processo de impeachment por corrupção e acabou condenado à prisão em 2025, por crime de mesma natureza.

A Constituição de 1988 foi a primeira a incorporar a previsão de um teto remuneratório. O artigo 37, XI, determinou que o limite máximo e a relação entre maior e menor remuneração fossem fixados por lei em cada esfera governamental. No âmbito federal, o teto baseava-se nas remunerações de congressistas, Ministros de Estado e Ministros do STF; nos estados, nas remunerações das autoridades correspondentes; e nos municípios, no subsídio do Prefeito.

Leis posteriores, como a nº 7.923/1989, nº 8.112/1990, nº 8.237/1991, nº 8.448/1992 e nº 8.852/1994, tentaram regulamentar a sua aplicação, estendendo-a a militares, estatais e excluindo vantagens pessoais e indenizatórias. No entanto, dificuldades políticas desequilibraram os tetos entre Poderes e níveis federativos, violando, inclusive, a Lei Orgânica da Magistratura (Loman, LC nº 35/1979), que proíbe remunerações de magistrados estaduais superiores às do STF.

O STF moldou interpretações que ampliaram exceções. Na ADI nº 14, vantagens individuais foram excluídas do teto. No RE nº 171.647, parcelas por circunstâncias pessoais ou funcionais foram consideradas "pessoais". No RE nº 141.788, definiu-se como vantagem pessoal, imune ao teto, a retribuição percebida pelo titular de um cargo, não em razão do exercício dele, mas, sim, em virtude do exercício anterior de cargo diverso. Contudo, na ADI nº 1.331-9, gratificações por comissão ou produtividade não foram aceitas como pessoais. Em diversas oportunidades, o ministro Marco Aurélio Mello alertou para o risco de fraudes, abrindo "portas ao drible do teto", que, na sua visão, virou um "queijo suíço".

As Emendas Constitucionais (ECs) alteraram o panorama. A EC nº 19/1998 unificou o teto federal no subsídio dos Ministros do STF, incluindo vantagens pessoais cumulativas, mas isentou estatais "não dependentes" (como Petrobrás e Banco do Brasil) se não recebessem recursos públicos para pessoal. A EC nº 41/2003 deu novo tratamento ao tema, afastando a necessidade de lei de iniciativa conjunta para a definição do subsídio-teto, e fixou tetos municipais (subsídio do Prefeito) e estaduais (Governador, no Executivo, deputados, no Legislativo e desembargadores, no Judiciário, sendo este, a princípio limitado a 90,25% do subsídio dos ministros do STF, aplicável também para membros do Ministério Público, Procuradores de Estado e Defensores Públicos). Para conferir aplicação imediata ao "teto", definiu que, até que fosse fixado o valor do subsídio dos Ministros do STF, seria considerado o valor da maior remuneração atribuída por lei na data de publicação da Emenda a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a título de vencimento, de representação mensal e da parcela recebida em razão de tempo de serviço.

A EC 19 introduziu, ainda, o regime de subsídio em parcela única, a ser aplicado a membros de Poder, policiais e carreiras da advocacia pública, visando impedir a criação de vantagens pecuniárias ou "penduricalhos" de qualquer tipo, mas a regra foi minada por soluções criativas, como a criação de honorários sucumbenciais para advogados públicos, e parcelas indenizatórias com diferentes denominações, mas de natureza remuneratória e habitual.

A EC 47, de 2005, voltou ao tema, excluindo do teto as parcelas indenizatórias e permitindo aos Estados adotar o subsídio de desembargadores como teto único. Como regra de transição, definiu que, enquanto não editada a lei que definisse as parcelas indenizatórias a serem excluídas do teto, seriam assim consideradas as parcelas definidas "pela legislação em vigor na data de publicação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003".

Em 2017, nos REs 602.043 e 612.975, o STF permitiu tetos separados para acumulações lícitas de cargos (professores, saúde, magistrados), somando valores, invocando a irredutibilidade salarial. Em 2020, no RE 602.584, definiu que, ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor.

Em tentativa recente, o Poder Executivo enviou ao Congresso a PEC nº 45, de 2024, que propunha dar novo tratamento ao "extrateto": somente poderiam ser excetuadas dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput as parcelas de caráter indenizatório "expressamente previstas em lei complementar de caráter nacional aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos."

As resistências a essa medida, porém, reduziram sua eficácia: o texto promulgado na forma da EC 135 previu, apenas, que não seriam computadas "as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos". E a pá de cal foi a regra de transição aprovada, que não constava da PEC original: enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, "não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput do referido artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação." A ambiguidade dessa expressão – apesar da mens legis no sentido de limitar as parcelas indenizatórias – permite que os defensores do status quo decorrente do descumprimento das regras fixadas pela EC 47 defendam que quaisquer atos normativos, inclusive de natureza secundária e infralegal, como é o caso das resoluções do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público, sejam "validados" ao definir parcelas como "indenizatórias".*

Essa situação demonstra que o teto remuneratório, previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal de 1988, surge como um mecanismo para limitar os salários no serviço público, promovendo equidade e controle fiscal, mas que não conta com o respaldo de atores políticos e institucionais relevantes.

Evidencia-se, na prática, a "hipocrisia do teto", que só vale para servidores de menor hierarquia funcional, ou de carreiras com menor força política, geralmente do Poder Executivo. Com efeito, o teto se tornou uma ferramenta seletiva de contenção.

Enquanto servidores comuns – os "barnabés" – enfrentam restrições rigorosas, altas autoridades, magistrados, parlamentares e até o Presidente da República driblam o limite por meio de gratificações, acumulações e benefícios extrateto, por vezes resultantes de interpretações "criativas" de normas legais.

Magistrados ignoram limites via auxílio-moradia (que foi pago por vários anos, com caráter indenizatório, inclusive em duplicidade a casais sem comprovação de necessidade), adicional por tempo de serviço "ressuscitado" pelo Conselho Nacional de Justiça, indenização por excesso de acervo ou acúmulo de jurisdições e outras fórmulas criativas, nem sempre com base legal. Membros do Ministério Público e de Tribunais de Contas seguem o mesmo caminho. Carreiras da advocacia pública buscam esse mesmo tratamento por meio de honorários de sucumbência, com caráter remuneratório, mas cujos recursos são desvirtuados sem base legal para o pagamento de "indenizações", como complementação de auxílio-alimentação e auxílio-saúde; policiais passam a perceber "indenização" caso deixem de gozar repouso remunerado, permanecendo "à disposição do serviço".

No Legislativo, parlamentares, muitos deles empresários, acumulam subsídios vinculados ao mandato com lucros privados ou benefícios indevidos ou contribuições de "lobbies" para suas campanhas – quando não se envolvem em "rachadinhas" e uso indevido de verbas para manutenção de gabinetes parlamentares.

No Executivo, empregados de estatais que, formalmente, não recebem recursos do Tesouro para custeio, mesmo que suas receitas sejam totalmente derivadas de prestação de serviços ao Governo, e não estão sujeitos ao "teto", podem perceber salários exorbitantes, que mantém mesmo quando cedidos à administração direta. Ministros de Estado e altos dirigentes somam gratificações com remunerações de conselhos em estatais ou empresas com participação governamental.

Já o Presidente da República tem todas as suas despesas cobertas pelo erário – moradia, despesas em viagens, alimentação e todos os confortos exigidos pelo "decoro de suas altas funções", como previa a Carta de 1824 em relação ao Imperador –não precisam dispender um centavo de seu subsídio mensal.

Em Estados, juízes e desembargadores excedem o subsídio dos Ministros do STF via decisões corporativistas, mimetizando e ampliando o que ocorre no plano federal. E, em alguns casos, como fartamente noticiado, "furam por fora" o teto, até mesmo atuando como empresários ou sócios ocultos de bancas de advocacia, chegando ao cúmulo de, como ocorrido em alguns Estados, operarem no mercado como "vendedores" de sentenças milionárias – crime para o qual a punição ainda é, apenas, a aposentadoria compulsória.

No mundo real, o teto pune servidores comuns, mas beneficia elites.

Essa disparidade não só perpetua privilégios, mas também mina a credibilidade do sistema público, fomentando o discurso antipolítica e a deslegitimação do Estado e seus agentes políticos e servidores perante a sociedade.

A origem desse problema vai além do plano formal de haver ou não uma regulamentação do teto e suas exceções.

O valor atual do teto (R$ 46.366,19) em vigor desde fevereiro de 2025, acumula defasagem elevada. Sem a observância dos reajustes anuais obrigatórios, o que viola o artigo 37, X, o valor do teto em janeiro de 2026, fixado em R$ 24.500,00 mensais, caso fosse corrigido pela inflação acumulada, medida pelo IPCA, deveria ser, em janeiro de 2026, de pelo menos R$ 71.539,00.

Essa erosão força "soluções heterodoxas", agravando desigualdades e crises fiscais e diversas proposições legislativas têm sido apresentadas para enfrentar o extrateto.

A que se encontra em estágio mais avançado de tramitação é o Projeto de Lei nº 6.726/2016, apensado projeto de lei 3.123/2015 (Executivo) e projeto de lei 674/2019. Oriundo do Senado, onde foi aprovado em 2016, o projeto de lei 6.726 busca regulamentar o teto, e o substitutivo aprovado pela Câmara em 2021, que deste então aguarda apreciação final pelo Senado, elenca 30 parcelas extrateto indenizatórias ou eventuais, como auxílio-funeral, horas extras, adicionais noturno/insalubridade, abono de permanência, diárias, etc e fixa limites para vantagens como auxílio-moradia. Porém, valida como "extrateto" parcelas devidas aos magistrados e membros do MP, como a gratificação por exercício cumulativo de ofícios, a gratificação por exercício cumulativo de jurisdição ou "excesso de acervo" a que se referem as Leis nºs 13.093, 13.094, 13.095 e 13.096, de janeiro de 2015, e assemelhados.

A aprovação pelo Senado do substitutivo da Câmara coibiria abusos sem anular direitos constitucionais, mas há evidentes excessos, que poderiam ser supridos na votação pelo Senado ou mesmo mediante veto presidencial.

Mas a solução a ser adotada deve harmonizar-se com a jurisprudência do STF sobre acumulações e a natureza jurídica efetiva das parcelas remuneratórias, evitando enriquecimento sem causa ou fraudes. Contudo, exige emenda constitucional para a inclusão de empresas estatais (PEC 58/2016), e para tornar-se efetiva a necessidade de atualização anual do teto.

A decisão do Ministro Flávio Dino nos Embargos de Declaração na Reclamação nº 88.319 – SP, abriu um importante debate, ao apontar o excesso de "penduricalhos", fruto da criatividade administrativa, e a necessidade da lei de que trata o art. 37, § 11 da CF, para definir, em caráter nacional, o que é ou não parcela indenizatória. Baseado em interpretação sistemática da Constituição, o determinar a suspensão do pagamento de todas as que não tenham previsão legal expressa, o despacho indica que é necessária a previsão legal expressa, em sentido estrito – mas que ela, por si, não é suficiente. Há, também, que ser observada a real natureza da parcela:

"O que se tem a partir daí é uma extraordinária profusão de supostas verbas de caráter indenizatório, ultrapassando em muito o que os dicionários e a doutrina especializada estabelecem sobre o que é uma INDENIZAÇÃO.

Em verdade, são parcelas indenizatórias as vantagens pecuniárias pagas ao servidor em razão da necessidade de recomposição financeira das despesas realizadas no desempenho de sua atividade funcional ou da obrigação de ressarcir direitos que não foram gozados pelo seu titular (conversão de férias em pecúnia, p. ex.). Anoto que tal conversão deve ser excepcional, não ordinária, de modo que constitui desvio de finalidade criar um "direito" destinado a ser "vendido", como se fosse mera transação privada ou óbvia estratégia de criar "indenizações" acima do teto."

Sem esse "filtro", não haverá validade jurídica em leis que, a pretexto de romper o teto, e superar defasagem remuneratória, definam como "indenização" o que tem, apenas, o propósito de retribuir o trabalho executado pelo agente público, de forma geral e regular, ou permanente, sem que haja qualquer ressarcimento de despesas ou de direito não gozado.

Em conclusão, o teto remuneratório, idealizado para saneamento hierárquico e instrumento de racionalidade e eficiência administrativa, tornou-se instrumento de desigualdade.

Servidores comuns arcam com restrições, enquanto elites burocráticas e agentes políticos ou membros de poder burlam o teto via interpretações elásticas e benefícios.

A regulamentação do art. 37, XI e § 11 da CF, por meio do projeto de lei 6.726 ou outra proposição legislativa consistente**, é essencial para uma gestão fiscalmente responsável e para a credibilidade pública, mas depende de vontade política para superar interesses corporativistas. Mais do que isso, requer-se compromisso com a efetividade da Constituição e sua regulamentação, sob pena de ter-se, novamente, uma lei "para inglês ver".

Sem isso, persiste a hipocrisia: um teto que só "tapa" os de baixo, enquanto os de cima voam alto.

*Exemplo dessa situação é a decisão do STF na ADI 5.921, em 2023: naquela ocasião, o STF julgava a validade de lei orgânica do Ministério Público de Pernambuco, complementar, que definia o auxílio-saúde, pago em pecúnia, como indenizatória. O parecer do Procurador-Geral da República, conhecendo da ação, era no sentido da incompatibilidade dessa parcela com o regime de subsídio definido pela Constituição como obrigatório para os membros do parquet. O Relator, Min. Marco Aurélio, opinou pelo conhecimento da ação e procedência do pedido, declarando inconstitucional o benefício, por ter caráter remuneratório e regular. O Min. Alexandre de Moraes inaugurou divergência e proferiu voto vencedor, apontando que normas posteriores do CNJ e CNMP disciplinaram o caráter indenizatório do auxílio-saúde: "O auxílio-saúde, disciplinado em âmbito local pelas LC 12/1994(redação da LC 381/2018), sofreu integral transfiguração normativa por meio da edição de atos regulamentares pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público que atribuíram a essa vantagem a natureza indenizatória própria de uma parcela que deve conviver com a figura remuneratória do subsídio". Assim, normas infralegais, emanadas de órgãos de controle administrativo do MP e Poder Judiciário, estariam acima de normas legais expressas.

**Tramitam na Câmara dos Deputados, além do projeto de lei 6.726, o projeto de lei 3.401/2025 , de autoria do deputado Lindbergh Farias (PT/RJ), o projeto de lei 4.077/2024, do Deputado Chico Alencar (PSOL/RJ), o projeto de lei 4.413/2024, do Deputado Guilherme Boulos (PSOL/SP), o projeto de lei 4.839/2024, da Deputada Tabata Amaral (PSB/SP), o projeto de lei 5.037/2024, da Deputada Adriana Ventura (NOVO/SP), e, ainda, a PEC 30/202, do Deputado Kim Kataguiri (UNIÃO/SP), e a própria "Reforma Administrativa" de autoria intelectual do Deputado Pedro Paulo (PSD/RJ), apresentada na forma da PEC 38/2025, do Deputado Zé Trovão.

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