O projeto de lei 1.893/2026 e a exclusão das associações classistas das negociações coletivas

O projeto de lei 1.893/2026, encaminhado pelo Poder Executivo Federal em abril de 2026, é apresentado como avanço civilizatório. Regulamenta, em tese, a Convenção n. 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), internalizada há mais de uma década, por meio do Decreto Legislativo 206/2010, e nunca antes objeto de tratamento legal sistemático no país.

O projeto de lei institui mesas permanentes de negociação coletiva no setor público. Restabelece, no art. 92 da Lei 8.112/1990, a licença com remuneração para o desempenho de mandato classista. Para os servidores públicos, que dispõem de instrumentos negociais notoriamente precários, a aprovação da proposta representaria mudança de paradigma.

Há, no entanto, uma exclusão no texto que merece atenção. Sob a roupagem de modernização, o projeto de lei constrói arquitetura de representação que reduz as associações classistas de âmbito nacional à condição residual, em desfavor de garantias constitucionais consolidadas e da própria Convenção da OIT que invoca como fundamento. A consequência, se a redação atual prosperar, será a instituição de um monopólio sindical de interlocução com o Estado e a supressão de direitos hoje legalmente assegurados aos dirigentes associativos.

O modelo de exclusão

Os arts. 11, 15, 16 e 17 do projeto desenham, em conjunto, um sistema de representação coletiva organizado exclusivamente em torno das entidades sindicais. O art. 15, caput, enumera, como entidades representativas para os fins da Lei, apenas sindicatos, federações, confederações e centrais sindicais. Em seu parágrafo único, admite-se a representação por associação classista somente no caso de inexistência de sindicatos legalmente constituídos, fórmula que transforma a presença formal de qualquer sindicato (ainda que pouco representativo) em causa suficiente para a exclusão da associação correspondente.

O art. 11, ao tratar da composição paritária das mesas de negociação, refere-se exclusivamente às entidades sindicais. O art. 16, ao versar sobre a representação federal, fala em entidades nacionais sem nomear as associações. O art. 17, por sua vez, ao reescrever o art. 92 da Lei nº 8.112/1990 para restabelecer a licença remunerada, contempla expressamente confederações, federações e sindicatos, relegando as associações classistas de âmbito nacional ao § 3º, condicionado, mais uma vez, à inexistência de sindicato.

Na prática, em qualquer categoria do funcionalismo federal em que coexistam sindicato e associação nacional (situação historicamente comum em carreiras de Estado), o projeto de lei retira da associação não apenas a possibilidade de participar da mesa de negociação coletiva, mas também a licença que hoje seus dirigentes possuem para o desempenho de mandato classista. O direito assegurado pelo caput do art. 92 da Lei 8.112/1990 simplesmente deixa de existir para um conjunto expressivo de entidades.

Inconstitucionalidade: o direito associativo na CF/88

A Constituição Federal não trata as associações como entidades de segunda classe. Ao contrário: a liberdade de associação para fins lícitos é plena (art. 5º, XVII); a criação de associações independe de autorização (XVIII); a interferência estatal em seu funcionamento é vedada (XVIII, parte final); a dissolução compulsória depende de decisão judicial transitada em julgado (XIX); e, no inciso XXI, reconhece-se expressamente a legitimidade das entidades associativas para representar seus filiados judicial e extrajudicialmente. O art. 8º, caput, complementa o regime ao assegurar, lado a lado, a livre associação profissional ou sindical.

O art. 103, IX, da CF, por sua vez, confere às entidades de classe de âmbito nacional, ao lado das confederações sindicais, legitimidade ativa para o controle concentrado de constitucionalidade, prerrogativa de envergadura que coloca a associação nacional ao lado do Presidente da República, do Procurador-Geral da República, da Mesa do Senado e da Mesa da Câmara como sujeito apto a desafiar, perante o Supremo Tribunal Federal, a validade das leis editadas pelo Congresso Nacional.

Em mais de três décadas de vigência da Constituição de 1988, a jurisprudência do Supremo consolidou os critérios para o reconhecimento dessa qualificação especial: caráter de classe profissional, representação ampla da categoria, presença em ao menos um terço das Unidades da Federação e pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e o objeto da impugnação. É sob esse regime que vêm atuando, há décadas, as principais associações nacionais de magistrados, procuradores, delegados, auditores, defensores e demais categorias do funcionalismo público, sem que jamais se exigisse dessas entidades, para o exercício do controle concentrado, demonstração de inexistência de sindicato concorrente na respectiva categoria.

É nesse ponto que a incoerência do projeto de lei se torna ainda mais flagrante. A Constituição confere à associação nacional de classe legitimidade para impugnar, em controle concentrado, determinada norma. O projeto de lei 1.893/2026, contudo, nega à mesma associação legitimidade para participar da etapa anterior, democrática e dialógica, que precede a edição daquela exata norma: a negociação coletiva.

Esse é um arranjo difícil de sustentar racionalmente. A entidade que, segundo a Constituição, pode desafiar a lei após sua edição, não poderia, segundo a lei ordinária a ser editada, participar do processo que a produz.

Ora, quem pode questionar o ato pronto, em sede jurisdicional superior, a fortiori deve poder participar do processo deliberativo que o origina. A lógica inversa (admitir o controle posterior e vedar a participação anterior) impõe à associação o paradoxo do controle sem voz: transfere ao Poder Judiciário, em judicialização superveniente, controvérsias que poderiam ter sido equacionadas na mesa de negociação. Em outras palavras, suprime-se, na origem, o espaço de construção consensual que o próprio projeto alega instituir.

De se ver que a fórmula adotada pelo projeto de lei – exclusividade sindical no acesso à mesa de negociação e residualização das associações classistas nacionais – não resiste ao teste de proporcionalidade exigível para a restrição de direitos fundamentais. Há restrição à liberdade de associação e à legitimidade representativa constitucionalmente reconhecida, sem que se identifique finalidade ou necessidade alguma da medida.

O paradoxo da Convenção 151

A Exposição de Motivos do projeto de lei 1.893 invoca expressamente como fundamento a Convenção n. 151 da OIT, que dispõe, em seu art. 5º, item 2, que as organizações representativas dos trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de "proteção adequada contra todos os atos de ingerência das autoridades públicas em sua formação, funcionamento e administração". A norma convencional é clara: a autoridade pública não pode interferir na arquitetura representativa que a categoria adota livremente.

Erigir, por lei nacional, sistema que estabelece hierarquia entre formas concorrentes de organização de uma mesma categoria, privilegiando uma e residualizando outra, é, em sua substância, ato de ingerência estatal. O Estado decide, antes do diálogo, quais entidades têm interlocução institucional plena e quais ficam relegadas à condição residual. Decide, portanto, sobre o funcionamento e a administração de organizações cuja estruturação a Convenção entrega à livre escolha da categoria representada.

Não é apenas o art. 5º da Convenção que se vê contrariado. O art. 7º, ao tratar dos processos de fixação das condições de trabalho, exige dos Estados signatários medidas que encorajem o desenvolvimento e a utilização dos "mais amplos processos que permitam a negociação das condições de trabalho entre as autoridades públicas interessadas e as organizações de trabalhadores da função pública", contemplando, ainda, qualquer outro arranjo que permita aos representantes dos trabalhadores participarem na fixação dessas condições.

Como se pode notar, o dispositivo refere-se a "organizações", e não a "sindicatos". Ao reduzir a mesa de negociação às entidades sindicais e residualizar as associações classistas nacionais, o projeto de lei estreita justamente o processo que a Convenção determinou alargar.

Há, assim, paradoxo de difícil sustentação: a Convenção é invocada como fundamento da regulamentação que, em sua arquitetura interna, contraria comando convencional expresso. Fonte legitimadora e norma legitimada se contradizem entre si.

Retrocesso normativo no art. 92 da Lei 8.112/1990

A questão da licença para mandato classista também merece destaque. A redação atual do art. 92 da Lei 8.112/1990 assegura licença sem remuneração para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão. O projeto de lei inova favoravelmente ao restabelecer a remuneração, porém o faz apenas em favor das entidades sindicais. As associações classistas nacionais migram para o § 3º, e, ali, sua licença remunerada fica condicionada à inexistência de sindicato.

Para o dirigente de associação classista de âmbito nacional cuja categoria conte com sindicato constituído, o projeto não apenas deixa de estender a licença remunerada como também retira o direito à própria licença com cômputo do período como efetivo exercício. Veja-se que o §4º do normativo proposto é claro ao assegurar as garantias e vantagens pessoais e previdenciárias decorrentes do cargo na data do afastamento apenas nas hipóteses de licença remunerada.

Em outras palavras, se a associação representativa coexistir com sindicato formalmente constituído, o dirigente associativo será submetido a regime significativamente mais gravoso, sem remuneração e sem cômputo do período para fins funcionais, previdenciários e de efetivo exercício, ainda que a associação represente, materialmente, a ampla maioria da categoria profissional. Configura-se, em substância, retrocesso normativo em desfavor do direito de representação coletiva já consolidado.

O projeto de lei deixou intocado, ademais, ponto que merece reflexão. O atual art. 102, VIII, "c" da Lei 8.112/1990 garante o cômputo do período de licença classista como efetivo exercício, mas com uma exceção: o tempo não conta para fins de promoção por merecimento. A restrição, herança de redação que tratava o mandato classista como afastamento de natureza extraordinária, torna-se anacrônica diante da nova arquitetura que o PL declaradamente persegue.

Se a institucionalização da negociação coletiva é, em sua essência, valorização do papel dialógico das entidades representativas, a manutenção da vedação à promoção por merecimento acaba por penalizar justamente o servidor que se engaja na representação da categoria perante o Estado – exatamente o que a Convenção n. 151 da OIT, em seu art. 6º, busca proteger ao exigir que se assegurem aos dirigentes "facilidades adequadas" para o exercício de seu mandato.

A negociação como contraposição à única "arma eficaz"

A institucionalização da negociação coletiva no setor público é, em si, medida louvável, e é por essa razão que o projeto de lei merecia, em sua essência, apoio.

A relação entre o Estado e o servidor público brasileiro é, historicamente, vertical. O regime estatutário supõe que o servidor está submetido a um conjunto de direitos e deveres definidos unilateralmente – pela lei, pelo regulamento, pelo ato administrativo. Não há contrato individual a discutir, nem convenção coletiva a celebrar. A relação se constrói por imposição, não por consenso.

O fenômeno sindical no setor público, pela ótica clássica, é justamente o que rompe essa lógica: ao permitir que o servidor "defenda interesses distintos daqueles do Estado", e o faça, segundo a expressão pioneira de Grégoire, "usando da força de suas associações contra o Estado mesmo" (apud TONI, 2013), inaugura-se um modelo dialógico em que a Administração deixa de ser fonte exclusiva de definição das condições de trabalho.

A Convenção 151 da OIT, invocada pelo projeto de lei como fundamento, é a tradução normativa internacional desse movimento. O que ela exige dos Estados signatários não é apenas a edição de uma lei que mencione a expressão "negociação coletiva"; exige a construção de espaços em que as organizações representativas dos servidores (todas elas, em paridade de prerrogativas) sejam reconhecidas como interlocutoras legítimas. A superação da concepção estatutária só se realiza, na prática, se a mesa de negociação for genuinamente plural.

O projeto, ao excluir as associações classistas nacionais – entidades que a Constituição reconhece como interlocutoras qualificadas do Estado, inclusive perante o Supremo Tribunal Federal –, reintroduz, por porta diversa, a mesma lógica unilateral que pretende superar. Afinal, o Estado decide, sozinho, com quem dialogará. Institucionaliza-se, sob roupagem de avanço, aquilo que se poderia chamar de falsa negociação: "aquela em que a autoridade pública ouve os servidores quando quiser, responde se lhe aprouver e, depois, 'cumpre' o acordado se e como bem lhe parecer".

Em diversas categorias do funcionalismo federal, sobretudo em carreiras de Estado e em categorias com associação representativa historicamente consolidada, frustra-se, na origem, o propósito democratizante que o Projeto declara perseguir. O resultado é um arranjo institucionalmente paradoxal: invoca-se a superação da unilateralidade como fundamento de uma norma que, em seu desenho concreto, a perpetua sob nova forma.

O que se espera do Congresso

A correção legislativa é simples e cirúrgica. Basta incluir as associações classistas de âmbito nacional no rol formal dos arts. 11, 15 e 16 do Projeto, em paridade plena com as entidades sindicais, e estender-lhes, no art. 17, a licença com remuneração prevista no caput da nova redação do art. 92 da Lei n. 8.112/1990, com a supressão consequente da condicionante do § 3º. No mesmo movimento, vale rever a vedação à promoção por merecimento contida no art. 102, VIII, "c", da Lei n. 8.112/1990, resquício de regramento incompatível com o sentido da reforma pretendida pelo projeto de lei.

Essas medidas preservam integralmente o desenho geral do Projeto e sua centralidade na estrutura sindical. Limitam-se a evitar que o avanço pretendido seja construído sobre a exclusão de entidades constitucionalmente legitimadas.

A regulamentação da Convenção 151 da OIT é tarefa parlamentar legítima e necessária. A questão é saber se será feita em conformidade com a Constituição e com a própria Convenção que se diz cumprir, ou se será produto da pressa por entregar marco regulatório que, em sua redação atual, replica o pior do modelo corporativista, agora travestido de modernização.

O texto acima expressa a visão de quem o assina, não necessariamente do Congresso em Foco. Se você quer publicar algo sobre o mesmo tema, mas com um diferente ponto de vista, envie sua sugestão de texto para [email protected].