O labirinto do não reconhecimento: a realidade das Guardas Municipais na PEC 18/2025

A semântica do poder e a realidade mormativa

O cenário da segurança pública brasileira enfrenta uma encruzilhada institucional com a tramitação da PEC 18/2025. Embora o discurso político prometa uma "era de ouro" para os agentes locais, a análise técnica do texto revela que a escolha terminológica entre "transformação" e "reconhecimento" não é um preciosismo acadêmico, mas um divisor de águas jurídico. No direito constitucional, o reconhecimento implicaria a validação de uma natureza policial já existente, garantindo a continuidade e a recepção imediata dos direitos da categoria. Contudo, o texto aprovado na Câmara optou pela transformação, o que juridicamente sinaliza a extinção do regime atual e o nascimento de um novo órgão. Essa ruptura invalida a expectativa de ascensão automática, submetendo milhares de agentes a um limbo de eficácia limitada, onde o status policial deixa de ser um direito conquistado para se tornar uma promessa suspensa por condicionantes burocráticos.

A ilusão da polícia municipal: análise da estrutura da PEC 18

A estrutura organizacional proposta pela PEC 18/2025 revela que a criação das polícias municipais não é um processo de sucessão universal, mas sim a instituição de um novo órgão (Art. 144, VII) condicionado a filtros de seletividade. Diferente do amadurecimento orgânico das atuais Guardas Municipais, a nova configuração impõe uma barreira de entrada rigorosa. Para que a transição ocorra, o texto estabelece critérios de elegibilidade que os municípios devem obrigatoriamente cumprir:

• Capacidade financeira (Art. 144, § 8º-A, II, 'a): Exigência de demonstração de receita própria compatível com a manutenção da nova estrutura.
• Cumprimento da legislação do § 8º (Art. 144, § 8º-A, II, 'b): Necessidade de que a Guarda Municipal preexistente — regida pelo atual texto constitucional — esteja em total conformidade legal antes de pleitear a mudança.
• Formação em parâmetros nacionais (Art. 144, § 8º-A, II, 'c): Obediência estrita a padrões básicos nacionais de treinamento, ainda a serem definidos.
• Pactuação de integração (Art. 144, § 8º-A, II, 'd): Formalização de acordos que garantam a interoperabilidade operativa.

A cláusula de "capacidade financeira" baseada em receita própria funciona como um filtro excludente para a vasta maioria das prefeituras brasileiras, que dependem visceralmente de transferências da União. Na prática, a PEC cria uma segurança pública de duas velocidades: municípios ricos institucionalizarão suas polícias, enquanto os mais pobres permanecerão estagnados, impedindo uma mudança uniforme na categoria e aprofundando o abismo federativo.

O horizonte de 15 anos: a regulamentação como impedimento

A segurança jurídica de uma reforma constitucional depende de sua aplicabilidade. No entanto, a PEC 18 é uma norma de integração necessária, cuja eficácia está atrelada a leis futuras. O presidente da AGM Brasil, Reinaldo Monteiro, alertou corretamente que a categoria teme um vazio legislativo superior a dez anos. Sob uma ótica jurídico-consultiva, o horizonte de 15 anos é uma projeção realista devido às etapas pós-aprovação:

• Aprovação no Senado: Fase de possíveis alterações que podem reiniciar o rito legislativo.
• Criação de Legislação Federal Regulamentadora: A necessidade de "normas gerais" previstas no Art. 24, XIX, para definir padrões de formação e garantias.
• Adaptação Municipal: Necessidade de reformas em leis orgânicas e planos de carreira locais, respeitando a responsabilidade fiscal.
• Acreditação Periódica (Art. 144, § 8º-A, I): Submissão constante dos municípios ao Conselho Estadual para validar o status policial.

Este último ponto é crítico: a transformação não é definitiva. A exigência de acreditação periódica significa que o status de "Polícia Municipal" pode ser revogado se o município falhar em revisões futuras, gerando uma instabilidade institucional permanente que desencoraja o investimento em carreiras de longo prazo.

A dissociativa institucional: PEC 18 vs. jurisprudência do STF

Existe uma dissonância perigosa entre a produção legislativa da PEC 18 e o entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (STF). Enquanto a Suprema Corte já reconheceu as Guardas Municipais como integrantes incontroversos do sistema constitucional de segurança pública e já reconheceu a constitucionalidade da inclusão das guardas municipais no SUSP (ADPF 995) de forma incondicional —, a proposta da Câmara retrocede ao impor "barreiras de integração normativa".

O texto legislativo ignora que o amadurecimento institucional das guardas já foi validado pelo Judiciário. Ao condicionar o exercício das atribuições policiais a um novo rito de "acreditação" e filtros financeiros, a PEC atua no sentido oposto à estabilidade desejada. Essa barreira burocrática cria uma percepção de "não reconhecimento" entre os profissionais, pois o Congresso tenta transformar em concessão política o que a jurisprudência já trata como realidade operacional.

O hiato entre a expectativa e a norma

A análise técnica da PEC 18/2025 impõe uma conclusão honesta: o texto não reconhece as Guardas Municipais como polícias de forma automática, tratando-se de uma faculdade constitucional cercada de incertezas temporais e fiscais. O hiato entre a promessa política e a norma aprovada sugere que a categoria poderá carregar a nomenclatura de "polícia" no texto constitucional, enquanto permanece sob a condição funcional de "apenas guarda" por mais uma década ou mais.

A manutenção deste texto no Senado Federal cristaliza o risco de estagnação e insegurança jurídica. Sem uma revisão que assegure o reconhecimento de fato e mecanismos de transição que não dependam exclusivamente de leis futuras, a PEC 18 será lembrada não como o marco da modernização, mas como uma moratória de direitos suspensa em um labirinto burocrático. O Senado tem o dever de emendar o texto para que a segurança pública municipal deixe de ser uma promessa condicionada e passe a ser um reconhecimento de Estado.

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