O TCU e a criação administrativa de um "teto duplex" para servidores comissionados

Em 15 de julho de 2026, o Tribunal de Contas da União adotou uma das mais controversas decisões de sua história recente em matéria remuneratória. Ao julgar representação formulada pelo Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU — Sindilegis, o Plenário da Corte, a quem caberia zelar pelo cumprimento da Constituição e legalidade da despesa pública, assentou que a remuneração do cargo efetivo e a retribuição decorrente do exercício de função de confiança ou cargo em comissão devem ser consideradas separadamente para efeito de aplicação do teto constitucional.

O Acórdão nº 1.869/2026–TCU–Plenário foi aprovado por maioria (8 a 1), vencido o relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, que acolhera a manifestação da unidade técnica pelo não conhecimento da representação. Segundo o item 9.2 da decisão, a interpretação conjunta dos incisos V e XI do art. 37 da Constituição conduziria à incidência separada do teto sobre o cargo efetivo e sobre a função comissionada, em nome da eficiência da gestão de pessoas.

A fórmula utilizada pelo Tribunal procura transmitir a impressão de que se limitou a "esclarecer" o significado da Constituição. Na realidade, a decisão criou um regime remuneratório novo, com consequências financeiras imediatas. A Diretoria-Geral do Senado determinou, no mesmo dia, a implementação do entendimento a partir da competência de julho de 2026, mediante folha suplementar. A distância entre um simples esclarecimento e uma autorização para aumentar pagamentos revelou-se, portanto, puramente retórica.

O problema central não reside em reconhecer que funções de direção, chefia e assessoramento envolvem maiores responsabilidades. Isso é evidente e explica a existência de retribuição própria. A questão é outra: saber se o TCU poderia, por decisão administrativa, retirar essa retribuição do somatório sujeito ao limite previsto no art. 37, XI, da Constituição. A resposta, à luz do texto constitucional, da legislação e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, deveria ser negativa.

Uma representação transformada em "ação trabalhista" e consulta constitucional

A primeira fragilidade está na própria admissibilidade do processo. O Regimento Interno do TCU contém rol específico de autoridades, órgãos e pessoas legitimados a oferecer representação. A unidade técnica e o relator entenderam que uma entidade sindical não se enquadrava nesse rol. A maioria, porém, reconheceu a legitimidade do Sindilegis com base no art. 3º do Decreto-Lei nº 1.402, de 1939, que atribui aos sindicatos a prerrogativa de colaborar com o Estado como órgãos técnicos e consultivos no estudo de problemas relacionados à profissão.

Esse fundamento é precário. A prerrogativa genérica de colaboração institucional ou de representação dos interesses da categoria não equivale, automaticamente, à atribuição processual específica para instaurar representação de controle externo perante o TCU. Se assim fosse, praticamente toda entidade sindical poderia provocar o Tribunal por meio do art. 237, VII, do Regimento, tornando desnecessário o rol de legitimados e esvaziando seu caráter restritivo.

A decisão também desfigurou a natureza do processo. A representação deveria indicar uma ilegalidade sujeita à fiscalização do Tribunal. No entanto, não havia pagamento irregular a ser corrigido nem ato administrativo que desrespeitasse a jurisprudência vigente. Ao contrário: Câmara, Senado e TCU aplicavam exatamente o entendimento consolidado pelo próprio Tribunal e pelo STF, segundo o qual a remuneração de função comissionada integra o somatório sujeito ao teto.

O processo foi instaurado para questionar uma suposta irregularidade, mas terminou com a criação de uma orientação geral destinada a três órgãos, inclusive ao próprio TCU. Na prática, a representação sindical foi convertida em uma espécie de consulta abstrata sobre o alcance da Constituição, sem que tivesse sido formulada por autoridade legitimada para consulta e sem que se observassem as cautelas próprias de uma decisão normativa.

O TCU pode e deve interpretar a Constituição no exercício de suas competências, não obstante não lhe caiba o controle concentrado de constitucionalidade (e.g. MS 35410, STF, Rel. Min. Alexandre de Moraes). Não pode, entretanto, utilizar essa atividade interpretativa incidental para criar exceção geral ao teto remuneratório, especialmente quando a exceção não se encontra no texto constitucional e contraria decisões recentes da Suprema Corte.

A interpretação que neutraliza o texto interpretado

O art. 37, XI, da Constituição não contém uma formulação aberta ou lacônica. Ele determina que a remuneração, o subsídio, os proventos, as pensões e outras espécies remuneratórias, "percebidos cumulativamente ou não", incluídas as vantagens pessoais ou "de qualquer outra natureza", não podem exceder o teto constitucional.

A redação foi deliberadamente abrangente. Seu objetivo foi impedir que a fragmentação formal das parcelas, a mudança de suas denominações ou a multiplicação de vantagens permitissem superar o limite. A decisão do TCU, porém, faz precisamente o contrário: separa duas parcelas remuneratórias pertencentes à mesma relação funcional e aplica a cada uma delas um limite autônomo.

O art. 37, V, invocado pelo Tribunal, apenas estabelece que as funções de confiança e os cargos em comissão se destinam às atribuições de direção, chefia e assessoramento, além de disciplinar quem pode ocupá-los. O dispositivo não contém qualquer regra sobre teto, não declara que a função constitui vínculo autônomo e muito menos determina que sua retribuição seja apartada da remuneração total.

A interpretação sistemática não permite que um dispositivo constitucional seja utilizado para retirar a eficácia de outro. Harmonizar os incisos V e XI significa reconhecer a legitimidade da função de confiança e de sua retribuição, mas submetê-la ao limite geral estabelecido pela própria Constituição. O TCU fez o oposto: atribuiu ao inciso V um conteúdo remuneratório que ele não possui e, por essa via, restringiu o alcance expresso do inciso XI.

Também é insuficiente invocar o princípio da eficiência contido no "caput" do art. 37. A eficiência não constitui autorização autônoma para aumentar remunerações ou afastar limites constitucionais. A Administração deve ser eficiente dentro da legalidade, e não à custa dela. Se a estrutura das carreiras tornou pouco atrativo o exercício de determinadas funções, a solução pertence ao legislador, mediante reestruturação remuneratória, revisão dos valores das funções ou alteração constitucional do teto. Não cabe ao órgão de controle substituir essas escolhas por uma construção jurisprudencial favorável a determinado grupo funcional.

Função de confiança não é segundo vínculo

O núcleo da decisão consiste em afirmar que o cargo efetivo e a função de confiança formariam dois "núcleos funcionais autônomos". Embora o voto vencedor reconheça que não existe acumulação formal de cargos, sustenta haver uma "equivalência estrutural" com as acumulações constitucionalmente autorizadas.

Essa passagem contém a principal contradição da decisão. Se não existem dois vínculos, não se pode aplicar o regime jurídico construído para hipóteses em que dois vínculos efetivamente existem.

No Tema 377 da repercussão geral, o STF decidiu que, na acumulação constitucionalmente autorizada de cargos públicos, o teto deve incidir separadamente sobre cada vínculo. A justificativa é clara: a própria Constituição admite, excepcionalmente, que o agente ocupe dois cargos, com investiduras, atribuições, jornadas e remunerações juridicamente distintas.

A situação da função de confiança é diferente. O servidor não é investido em segundo cargo efetivo nem passa a manter duas relações estatutárias. A função modifica temporariamente o conjunto de responsabilidades exercidas dentro da mesma relação funcional. Sua designação é precária, pode ser revogada a qualquer tempo e não gera vínculo independente.

O próprio STF afastou a aplicação dos Temas 377 e 384 à acumulação de remuneração do cargo efetivo com função ou cargo comissionado. No ARE 1.527.983, julgado em fevereiro de 2025, a Primeira Turma reafirmou que o exercício de função comissionada por servidor efetivo deve observar o teto sobre o conjunto da remuneração e declarou expressamente inaplicáveis os precedentes relativos à acumulação constitucional de cargos. A jurisprudência compilada pelo STF também registra que a acumulação de função comissionada com vencimento de cargo efetivo no mesmo órgão deve permanecer dentro do limite do art. 37, XI.

A decisão do TCU procura contornar essa diferença recorrendo à ideia de "dualidade funcional material". Mas a existência de atribuições adicionais não cria, por si só, novo vínculo jurídico. Se esse raciocínio fosse aceito, toda gratificação associada ao desempenho de atividade adicional, à produtividade, à gestão, à fiscalização, ao risco ou à acumulação interna de tarefas poderia ser considerada um núcleo funcional separado. O teto deixaria de limitar a remuneração total e passaria a incidir individualmente sobre cada parcela que tivesse causa funcional própria.

Levado às últimas consequências, o entendimento permite que um servidor receba valor próximo a um teto pelo cargo efetivo e outra quantia, também sujeita a teto próprio, pela função comissionada. O resultado potencial aproxima-se de dois tetos, embora haja apenas um vínculo com a Administração.

A falsa equivalência com trabalho gratuito

Outro fundamento empregado pelo TCU é o de que a incidência global do teto imporia trabalho gratuito e provocaria enriquecimento sem causa da Administração. O argumento tem força retórica, mas não se sustenta juridicamente.

O servidor alcançado pelo teto não trabalha gratuitamente. Ele continua recebendo remuneração mensal até o maior limite admitido para o serviço público. O fato de uma vantagem não produzir aumento marginal integral, em razão do abate-teto, não transforma o serviço em gratuito. Trata-se da aplicação de uma limitação constitucional previamente conhecida, incidente sobre o total remuneratório.

A vedação do art. 4º da Lei nº 8.112, de 1990, dirige-se à prestação de serviços sem remuneração, salvo as hipóteses previstas em lei. Ela não assegura que cada atribuição, responsabilidade ou vantagem nominal produza acréscimo financeiro acima do teto. A remuneração é examinada em sua totalidade, e não como uma soma de contratos autônomos celebrados entre o servidor e a Administração.

Tampouco existe enriquecimento sem causa. A Administração não retém valor que deveria pagar em razão de uma dívida comum. Ela cumpre diretamente uma norma constitucional que impede o pagamento acima do limite. A causa jurídica do abate é o próprio art. 37, XI.

A tese do trabalho gratuito poderia ser reproduzida contra qualquer incidência do teto. Um servidor que recebesse adicional de produtividade, gratificação por encargo especial ou vantagem por aumento de responsabilidades também poderia alegar que a parcela absorvida representa atividade sem contraprestação. Aceitar esse raciocínio significaria permitir que a causa específica de cada vantagem prevalecesse sobre o limite constitucional geral.

O teto não foi concebido para assegurar que todas as parcelas legalmente previstas sejam pagas integralmente, quaisquer que sejam seus efeitos sobre a remuneração final. Foi instituído justamente para impedir que a soma de parcelas legítimas ultrapasse determinado valor.

O conflito direto com os precedentes do STF

A decisão torna-se ainda mais vulnerável quando confrontada com os precedentes recentes do Supremo.

Na ADI 7.440, o STF declarou inconstitucional tentativa do Estado do Pará de qualificar como "indenização de representação" a retribuição paga pelo exercício de cargo comissionado. A Corte reafirmou que a natureza da verba depende de sua causa real: se remunera o exercício de cargo ou função, é remuneratória e integra o teto.

Na ADI 7.402, relativa a normas de Goiás, em que a lei previu que, caso o somatório da função comissionada e da remuneração ou do subsídio do cargo efetivo ultrapasse o limite fixado no inciso XI do art. 37 da CF, a parcela excedente da verba correspondente ao exercício da função comissionada teria "natureza indenizatória", o STF rejeitou a exclusão do teto de parcelas pagas em razão do exercício de cargos e funções comissionados.

Na ADI 3.228, julgada em fevereiro de 2025, o Plenário assentou ser possível pagar gratificações por funções de direção, chefia e assessoramento a membros do Ministério Público, mas determinou que sua percepção observe o teto constitucional. O STF não reconheceu teto autônomo para a função; ao contrário, vedou a acumulação que conduzisse à superação do limite.

Esses julgados não são antigos nem foram implicitamente superados. Foram proferidos em 2025 e tratam exatamente da natureza da retribuição por função comissionada. A área técnica do TCU os mencionou expressamente ao concluir que a representação buscava rediscutir matéria já pacificada.

O acórdão não demonstra que o STF tenha revogado essa orientação. Limita-se a afirmar que decisões posteriores teriam alterado o contexto jurisprudencial, sem enfrentar adequadamente os precedentes específicos e sem explicar por que casos envolvendo magistrados e membros do Ministério Público poderiam superar julgados diretamente relacionados aos servidores ocupantes de cargos e funções comissionados.

O uso invertido da decisão do STF sobre a GAJU

O ponto mais grave está na utilização do julgamento conjunto realizado pelo STF, em março de 2026, nas ADIs 6.601, 6.604 e 6.606, nos REs 968.646 e 1.059.466 e na Reclamação 88.319.

O voto vencedor no TCU afirmou que o Supremo teria reconhecido a autonomia material da Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição — GAJU — e admitido sua incidência separada para fins de teto. A partir daí, concluiu que o mesmo raciocínio poderia ser estendido às funções de confiança dos servidores.

A afirmação não corresponde ao resultado final do julgamento. Ao apreciar os embargos de declaração, antes da decisão do TCU, o STF esclareceu que a GAJU possui natureza remuneratória e está sujeita ao teto constitucional. A parcela que recebeu tratamento indenizatório foi a GECJAO, submetida a limite próprio de 35% e condicionada a hipóteses específicas de excesso de distribuição processual.

Portanto, o precedente utilizado pelo TCU afirma o contrário da conclusão extraída dele: a gratificação remuneratória pelo exercício cumulativo continua submetida ao teto. Somente uma parcela distinta, qualificada como indenizatória no regime transitório definido pelo STF, recebeu tratamento diverso.

Mais importante ainda, o item 14 da tese aprovada pelo Supremo estabeleceu expressamente que o regime se baseia nas leis orgânicas da magistratura e do Ministério Público, não se estende às demais carreiras do serviço público e não pode ser aplicado extensivamente nem por analogia.

O TCU fez precisamente aquilo que o STF proibiu: utilizou por analogia uma solução transitória e específica da magistratura e do Ministério Público para criar vantagem destinada a servidores do Poder Legislativo e do próprio Tribunal.

A contradição temporal agrava o problema. Os esclarecimentos do STF sobre a natureza remuneratória da GAJU foram aprovados no início de julho de 2026. O acórdão do TCU foi proferido em 15 de julho. Não se trata, portanto, de precedente posterior que tenha tornado a decisão superada. A orientação do Supremo já existia quando o Tribunal de Contas decidiu.

A inobservância da reserva legal

A Emenda Constitucional nº 135, de 2024, reforçou a reserva legal prevista no art. 37, X da CF ao estabelecer, na redação dada ao § 11 do art. 37, que somente parcelas indenizatórias expressamente previstas em lei ordinária nacional, aprovada pelo Congresso e aplicável a todos os Poderes e órgãos autônomos, podem ser excluídas do teto.

A retribuição pela função de confiança não é indenizatória. O próprio TCU reconhece seu caráter remuneratório. Também não existe lei nacional determinando que ela seja submetida a teto separado.

Em vez de excluir formalmente a parcela do limite, o acórdão adotou uma operação funcionalmente equivalente: manteve a denominação remuneratória, mas retirou a retribuição do somatório global. O resultado financeiro é praticamente o mesmo que o de uma parcela extrateto.

A Constituição reservou ao Congresso a definição das parcelas indenizatórias excluídas do limite. Não parece admissível que o TCU alcance, por "interpretação sistemática", resultado que nem mesmo uma resolução administrativa poderia produzir.

A situação é particularmente delicada porque o Tribunal julgou matéria capaz de beneficiar servidores de seu próprio quadro e demais servidores do Poder Legislativo. Isso exigia fundamentação especialmente rigorosa, transparência integral e demonstração inequívoca de aderência à jurisprudência do STF. O que se verifica é o oposto: analogia proibida, superação implícita de precedentes e utilização de dados financeiros cuja memória de cálculo não foi disponibilizada no próprio acórdão.

O impacto financeiro tratado como argumento de constitucionalidade

Embora, indevidamente, o TCU tenha atribuído caráter "sigiloso" ao Processo e peças que o informam, o voto do ministro Jorge Oliveira menciona que o impacto estimado seria de aproximadamente R$ 211 milhões, beneficiando potencialmente 25.709 servidores, e corresponderia a 0,09% da folha dos servidores ativos. O dado foi empregado para qualificar a despesa como de baixa materialidade e para afirmar que as consequências da decisão teriam sido consideradas nos termos do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.

A análise é insuficiente. O acórdão não esclarece de maneira satisfatória se o valor é mensal, anual ou referente a determinado conjunto de órgãos. Também não reproduz a memória de cálculo nem discrimina os beneficiários por Poder, órgão e nível de função. A tabela por ele utilizada constava de peça submetida a sigilo, o que impede o controle público da estimativa.

Além disso, a pequena proporção de uma despesa diante da folha global não constitui fundamento de constitucionalidade. Uma despesa não se torna legítima porque representa percentual reduzido do orçamento. A Constituição não estabelece tolerância financeira para pagamentos acima do teto.

O argumento da baixa materialidade é especialmente inadequado em uma decisão com potencial multiplicador. O precedente pode ser invocado por servidores de outros órgãos e entes federativos, que passarão a reivindicar tratamento separado para funções, gratificações e encargos adicionais. O impacto relevante não é apenas o da implementação imediata no Senado, na Câmara ou no TCU, mas o da erosão progressiva do conceito de remuneração total.

Uma decisão ambígua nos limites e expansiva nos efeitos

A parte final do item 9.2 afirma que a aplicação deverá observar a prioridade administrativa, a disponibilidade orçamentária e financeira, a Lei de Responsabilidade Fiscal e poderá ocorrer paulatinamente.

Essas ressalvas não resolvem os problemas jurídicos. Se o entendimento estabelece que a incidência separada é a interpretação constitucional correta, abre-se espaço para que servidores sustentem possuir direito subjetivo ao pagamento. A falta momentânea de orçamento poderia adiar a implementação, mas não eliminaria a pretensão.

Não se pode afirmar automaticamente que o acórdão criou direito adquirido ou assegurou retroatividade. A decisão não disciplina expressamente efeitos pretéritos. Contudo, justamente por não definir marco temporal, alcance subjetivo ou tratamento das parcelas anteriores, cria ambiente propício a requerimentos administrativos e ações judiciais cobrando diferenças passadas.

A decisão é precisa para autorizar a separação, mas vaga para limitar suas consequências.

Um precedente que enfraquece o próprio controle externo

O TCU deveria funcionar como barreira institucional à proliferação de parcelas extrateto. Sua unidade técnica advertiu, no próprio processo, que soluções indiretas destinadas a contornar o limite constitucional tendem a se disseminar, produzindo distorções sistêmicas e despesas de grande magnitude. A experiência das licenças compensatórias e das verbas qualificadas artificialmente como indenizatórias demonstra a pertinência desse alerta.

O Acórdão nº 1.869/2026 segue o caminho inverso. Em vez de preservar o conceito constitucional de remuneração total, fragmenta o vínculo funcional em núcleos remuneratórios. Em vez de exigir lei, utiliza decisão administrativa. Em vez de observar a vedação do STF à analogia, faz da analogia seu fundamento central.

O resultado é a criação de um "teto duplex" sem emenda constitucional, sem lei aprovada pelo Congresso e em conflito com precedentes específicos da Suprema Corte. O cargo efetivo permanece sujeito a um teto; a função comissionada passa a ser considerada separadamente, embora ambos integrem a mesma relação estatutária.

Não se trata de negar a importância das funções de direção, chefia e assessoramento nem de ignorar os problemas causados pela aproximação das carreiras superiores ao teto remuneratório. Trata-se de reconhecer que dificuldades de gestão não autorizam órgãos administrativos a reescrever a Constituição.

A solução legítima envolve o valor do teto que deveria ser aplicado, em vista de sua defasagem histórica, a revisão dos valores das funções, a reorganização das carreiras, a alteração das formas de opção remuneratória ou mesmo a revisão constitucional do modelo. Todas essas alternativas dependem de decisão política e legislativa transparente, acompanhada da estimativa integral de seus efeitos.

O que não se mostra juridicamente aceitável é substituir o processo legislativo por uma decisão do órgão de controle, adotada em representação de entidade diretamente interessada e aplicada imediatamente às folhas de pagamento.

O Acórdão nº 1.869/2026 não esclareceu uma dúvida constitucional. Criou uma exceção. E, ao fazê-lo, contrariou o texto expresso do art. 37, XI, transformou uma função temporária em quase segundo vínculo, utilizou precedente cuja extensão havia sido vedada pelo STF e abriu caminho para novo ciclo de fragmentação remuneratória.

Por essas razões, a decisão reclama reexame urgente no próprio TCU e controle judicial antes que seus efeitos financeiros se consolidem e o "teto duplex" se converta em mais uma porta permanente para a superação do teto constitucional.

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