A advocacia pública faz muito, mas pode mais

No dia 10 de fevereiro de 2017, a Advocacia-Geral da União (AGU) completou 24 anos de existência. Em 1993, nesse mesmo dia, foi editada a Lei Complementar 73. Trata-se da lei orgânica da instituição criada pelo constituinte para representar a União, judicial e extrajudicialmente, e realizar as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo Federal. Alguns dias antes do aniversário de 24 anos, a Advocacia Pública Federal deu mais um exemplo da sua importância para o Estado e para a sociedade brasileira. Com efeito, a Justiça Federal no Distrito Federal, mais especificamente a 18^a Vara, determinou liminarmente a indisponibilidade de bens e direitos, em valor superior a R$ 140 milhões, de empresas de ônibus (concessionárias de serviço público) com atuação em Goiás e no Distrito Federal. Essas empresas respondem por dívidas tributárias milionárias perante a União. A decisão judicial decorreu da atuação articulada de várias unidades da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), um dos órgãos de direção superior da Advocacia-Geral da União (AGU). Foram movimentados nessa atividade: a) o Grupo de Operações Especiais de Combate à Fraude Fiscal Estruturada; b) o Laboratório de Tecnologia da PGFN contra Sonegação e Lavagem de Dinheiro e c) a Divisão de Grandes Devedores da Procuradoria-Regional da Fazenda Nacional na Primeira Região. A atuação diligente dos procuradores da Fazenda Nacional demonstrou em juízo, com farta documentação, a unidade gerencial, laboral e patrimonial das empresas integrantes do grupo econômico alcançado pela decisão judicial. Restou claro, e reconhecido pelo Poder Judiciário, que as divisões societárias entre as pessoas jurídicas envolvidas possuem natureza meramente formal com o objetivo de blindar o patrimônio e escapar do pagamento das dívidas para com o Poder Público. Esses fatos, noticiados pela Coordenação-Geral de Grandes Devedores, unidade integrante da Diretoria de Gestão da Dívida Ativa da União da PGFN, ensejam, pelo menos, quatro conjuntos de considerações relevantes. Primeiro, o combate à corrupção, improbidade administrativa, lavagem de dinheiro, sonegação fiscal e outros ilícitos dessa natureza não envolvem exclusivamente as atuações do Ministério Público e da Polícia Federal. Outras instituições desempenham funções igualmente importantes. A combinação de ações preventivas, notadamente nas áreas de consultoria e assessoria jurídicas, e providências repressivas, particularmente por intermédio de ações judiciais, como a anteriormente destacada, colocam a Advocacia Pública como uma ferramenta singularíssima de realização eficiente do combate às malversações socialmente mais abrangentes. Em segundo lugar, a AGU convive, durante décadas, com crônicas e profundas carências estruturais, de valorização de suas carreiras jurídicas e de mecanismos que permitam o pleno desenvolvimento de seu papel institucional. Assim, uma nova, moderna e democrática lei orgânica para a instituição, superadora dessas mazelas, é algo que interessa a seus membros, ao Estado e à sociedade brasileira. Sem prejuízo de outras definições, seria preciso incorporar ao ordenamento jurídico relacionado diretamente com a AGU, no âmbito de sua lei orgânica ou mesmo no texto constitucional: a) a eliminação, ou redução drástica, do número de cargos comissionados, utilizados em grande medida para a formação de uma cadeia de comando e obediência que tolhe a independência técnica dos membros da instituição; b) a transformação do Conselho Superior da instituição em efetiva instância de definição e controle das principais decisões e diretrizes de condução da gestão; c) conferir as necessárias autonomias administrativa e financeira à AGU, inclusive com a clara definição de que não integra o Poder Executivo; d) a democratização das relações internas de poder; e) a integração administrativa plena de todos os órgãos da Advocacia Pública Federal à AGU com eliminação de duplas vinculações ou dependências de qualquer ordem aos vários níveis de gestão e f) a unificação das carreiras jurídicas da Advocacia Pública Federal como medida realizadora de profunda racionalização do serviço jurídico no plano da União, tornando essa atividade mais eficiente e menos dispendiosa. Terceiro, a complementação adequada e republicana das prerrogativas funcionais dos membros da AGU é providência fundamental. Não se trata de conferir vantagens ou privilégios aos advogados públicos federais. Prerrogativas adequadas são direitos voltados para o exercício mais eficiente, seguro e independente das funções públicas. Para contrariar, quando necessário, em nome da juridicidade e da moralidade dos atos da Administração Pública, poderosos interesses privados e de gestores públicos de todos os níveis, impõe-se o manejo de instrumentos viabilizadores do exercício altivo das atribuições funcionais. Em quarto lugar, o modelo de recuperação de créditos públicos não pagos reclama uma profunda revisão. Não parece razoável um contínuo aumento do número de varas, juízes, procuradores e servidores sempre que o número de débitos e os correspondentes processos judiciais de execução sofre acréscimo significativo. Um conjunto combinado de medidas de ordem legislativa e administrativa são necessárias para a superação dos principais entraves da atividade de arrecadação das dívidas devidas ao Poder Público. São quatro as principais diretrizes a serem consideradas: a) adoção de medidas de "administração de quantidades" para que o volume de processos permaneça num patamar viabilizador de uma atuação minimamente eficiente; b) utilização intensiva de "mecanismos indutores de pagamento", na linha do disposto no art. 195, parágrafo terceiro, da Constituição; c) reservar a atuação judicial mais significativa, tanto em relação aos juízes, quanto aos procuradores, para iniciativas de "inteligência" voltadas para grandes dívidas e grandes devedores e d) fixação de uma posição política de prestígio às ações de cobrança e recuperação de créditos não pagos materializada em níveis orçamentários e fluxos financeiros adequados e respeito a dignidade funcional dos agentes públicos envolvidos. O Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos (RDCC), recentemente adotado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional por intermédio da Portaria PGFN 396, de 2016, é uma interessante experiência na linha destacada. A iniciativa busca otimizar essa atividade com a implementação e o aperfeiçoamento de ações de: a) "administração de quantidades" (suspensão de execuções fiscais de valores relativamente baixos); b) "inteligência" (notadamente no campo do diligenciamento patrimonial) e c) "indução de pagamento" (protesto de certidões de dívida ativa e acompanhamento especial de parcelamentos e execuções garantidas). Sem prejuízo da discussão de certos aspectos, como o eventual financiamento, mesmo parcial, por meio de operações de crédito externas e o limite de corte para suspensão dos processos de execução fiscal, o RDCC inequivocamente coloca a atividade de recuperação de créditos públicos não pagos em outro patamar qualitativo. Mais sobre gestão pública