Accountability e burocracia: o dilema dos capitães

Marcus Braga e Pedro Viscardi * O recente blockbuster da Marvel, "Capitão América - Guerra Civil", entre socos e explosões, traz nas suas entrelinhas a discussão de um conceito ainda meio vago em nossa sociedade, mas que merece a devida atenção: a accountability. Expressão ainda sem tradução e que reflete em si um dos esteios da democracia. Accountability é uma ideia de prestação de contas, a qual se opõe, no filme, às liberdades individuais representadas pelo seu embandeirado protagonista, o Capitão América. O herói reluta em se submeter ao Leviatã representado pelo weberiano General Ross, sob a égide de que nenhum poder burocrático seria legítimo e que os Vingadores saberiam fazer o que era certo no momento em que fosse necessário. Isso, a despeito de visíveis excessos e efeitos colaterais que levantaram clamores populares e, consequentemente, políticos. Curiosamente, uma película nacional, também campeã de bilheterias, traz um herói marcante e idolatrado. Um outro capitão, o Capitão Nascimento, interpretado por Wagner Moura nos filmes da série "Tropa de Elite". Trata-se de um policial militar concursado e qualificado, um estrito representante da burocracia estatal weberiana. Apresenta-se como um defensor de valores e promotor da justiça. Abastecido pela indignação, imerso em dúvidas e contradições, esse herói urbano-carioca trava uma incansável luta contra o sistema composto de representantes eleitos pelos cidadãos. Afina-se com a máxima de não ser um agente do governo, e sim do Estado, dado que o primeiro é visto sempre de uma forma negativa. Essa dicotomia EUA/Brasil acerca do papel da burocracia estatal, do corpo funcional que conduz as políticas públicas, influencia a nossa percepção da accountability, como tentará demonstrar humildemente o presente artigo. Do servidor público visto como fracassado nos EUA, onde se valoriza àquele que representa os segmentos da população e que deve controlar essa burocracia, para um Brasil de  modelos extremos e idealizados, variando dos folclóricos Barnabés e Marias Candelárias, marajás de outrora, aos recentes endeusados juízes, auditores e procuradores. Assim, a visão estadunidense, a qual se revela em outros filmes, de valorização do eleito, do representante do indivíduo que o protegerá contra os abusos do Estado, contrapõe-se à visão brasileira de agente estatal, que varia entre herói e vilão. Liberais ou mais intervencionistas, a burocracia tem o seu papel em cada tipo de governo. Essa tensão entre as visões oculta a importância do papel dessa categoria na implementação e no sucesso das políticas públicas e no desenvolvimento, como defendido por alguns, entre eles Peter Evans. Discutimos casos concretos da administração pública, como escândalos e  prebendas. Contudo, pouco se debate sobre esse estamento chamado burocracia, a qual possui riscos no insulamento burocrático e que, ao mesmo tempo, é a chave do sucesso de grandes iniciativas e programas. Isso se torna um entrave sério ao desenvolvimento, uma vez que não se forma um quadro qualificado do dia para a noite. Nesse sentido, a ideia de raiz liberal de accountability, de responsividade dos agentes e de prestação de contas, em um contexto no qual tudo tem limite e no qual todos controlam todos, encontra resistências díspares nessas duas visões de burocracia, a visão brasileira e a estadunidense. Nesta última, representada pelo Capitão América, teme-se que a regulação redunde em abuso de poder e no tolhimento das liberdades individuais. O tomador de contas é visto com desconfiança, tendo o controle a obrigação de não ferir as liberdades individuais. Sobre a realidade nacional, ressalta-se que o ato de prestar contas não se afina a modelos extremos e maniqueístas, o que dificulta qualquer ação no sentido do controle mútuo. Detendo-se apenas ao viés de exaltação de um tipo de burocrata, o modelo "Tropa de Elite" mitiga a necessidade de controles políticos pelo voto, pelos resultados, para uma visão mais formal, da burocracia como um esteio, inabalável, messiânica. Papel inclusive que figura no imaginário também para a caserna - uma outra burocracia -, que socorre e salva a nação nos momentos de crise, podendo vir a cometer ilegalidades justificáveis, o que é perfeitamente representado pelo Capitão Nascimento. Símbolos que representam heranças de uma trajetória de escravidão e de sucessivos regimes de exceção, aliados a uma falta de percepção geral sobre os valores democráticos. Nessa esteira, caso se admitisse uma burocracia que não atuasse de forma restrita à lei, um ponto importante a ser questionado seria: quem realizaria o controle sobre essa burocracia responsável pelos atos de accountability?  Para autores como Andréas Schedler, o ideal se basearia em uma rede de agentes de controle: o indivíduo "A" prestaria contas ao "B", que prestaria contas ao "C", o qual prestaria contas ao "D", que presta contas ao "A". Ou seja, um cenário em que nenhum ator possua uma supremacia absoluta e no qual os controladores sejam fiscalizados por todos. Uma solução viável, salvo em casos de conluio explícito. Nesse contexto, indaga-se: os brasileiros, ao menos os que enxergam o Capitão Nascimento enquanto herói, estariam preocupados com a necessidade de prestação de contas de agentes públicos como o policial? A falta de crença no sistema político denota um desprezo por discussões como democracia e políticas públicas. Buscam-se lados (polícia, bandido), ao invés de serem discutidas iniciativas estatais como soluções sistêmicas de problemas sociais. Procuram-se alvos e não programas de governo, particulariza-se o público. Nos EUA, a despeito de a democracia estar longe de concretizar um ideal participativo, a democracia liberal e representativa é um valor inestimável para qualquer cidadão. A cultura cívica também faz parte do imaginário popular. Esses valores estão, portanto, intimamente ligados ao sentimento de pertencimento à pátria. E como isso se relaciona com a accountability e ao modelo de herói idealizado? No filme, esse conflito é demonstrado pela tentativa de controle dos Vingadores por parte do Estado. Ou seja, o ideal tradicional de liberdade individual deveria ser aplicado a esses heróis mesmo com todos os efeitos colaterais causados pelos excessos? Ou essa atuação privada encontraria limites na interferência das esferas dos demais cidadãos? Essa é a grande tensão do filme: o choque entre o ideal de liberdade individual estadunidense e a interferência estatal. Na democracia, a obediência às regras do jogo é indispensável. Não cabem poderes sem limites a nenhum ator, super-heróis inclusive. Daí a importância da prestação de contas. Os agentes devem ser accountables, entendendo o abuso de poder não somente enquanto ofensa à democracia e à soberania do povo, mas também à liberdade. Os fins não justificam os meios, pois estes trazem consequências às finalidades - como, por exemplo, Nova York destruída pelos Vingadores, ou as execuções do Capitão Nascimento. * Marcus Vinicius de Azevedo Braga é analista de Finanças e Controle e Doutorando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ). E-mail: [email protected]. * Pedro Ribeiro Viscardi é bacharel em Direito (UFJF) e mestrando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ). Também é bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). E-mail: [email protected]. Mais sobre gestão pública