A virada da SEAE no caso Tecon Santos 10: um alento em meio às incertezas dos rumos do setor portuário brasileiro

Enquanto o mercado aguarda o posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU) a respeito da documentação elaborada pela ANTAQ para o leilão do Tecon Santos 10, a Subsecretaria de Acompanhamento Econômico e Regulação (SEAE), órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, emitiu o Parecer SEI nº 2954/2025/MF, não vinculativo, posicionando-se pela realização do certame em etapa única, com participação de incumbentes e não-incumbentes, com a previsão de remédio estrutural de desinvestimento sob prazo estendido para eventual incumbente vencedor.

Antes do caso estar sob o escrutínio do TCU, a SEAE já tinha emitido o Parecer SEI nº 955/2025/MF elencando preocupações concorrenciais referente ao exercício de poder de mercado, diante da hipótese de o certame ser vencido por uma empresa pertencente ao mesmo grupo econômico de armadores. Esse primeiro documento foi severamente criticado por agentes setoriais, pois sua análise não atendia aos atuais posicionamentos concorrenciais adotados pelo CADE referente à definição do mercado relevante, pois baseou-se em preocupações quanto à concentração vertical do mercado, sobre a qual o CADE já se posicionou no sentido de inexistir indícios de práticas ilegais por parte de armadores verticalizados e terminais portuários instalados no Porto de Santos.

Na sua análise, a SEAE deixou em suspenso a avaliação concorrencial, alegando que a ausência de estudo robusto pela ANTAQ impossibilitava um juízo definitivo. Na prática, a posição representava uma abdicação da função da Secretaria de zelar pela concorrência em processos regulatórios de grande impacto.

A ANTAQ, valendo-se dessa manifestação inconclusiva, editou a Nota Técnica nº 51/2025/GRP/SRG, na qual instituiu um modelo de leilão em duas etapas, com proibição absoluta à participação de operadores incumbentes na primeira etapa e condicionamento de sua eventual vitória a um desinvestimento total de seus ativos atuais no Porto de Santos. A medida surpreendeu não apenas pela severidade, mas sobretudo pela contradição lógica: usou-se um parecer inconclusivo da SEAE como justificativa para impor restrições que a própria Secretaria não havia recomendado.

Então, recentemente, a SEAE emitiu novo parecer no qual afirma que a superveniência do estudo concorrencial (Nota Técnica nº 51/2025) e a realização de mudanças significativas nos documentos pertinentes ao leilão do Tecon Santos 10 tornaram necessário um novo posicionamento da Secretaria.

Com efeito, no novo estudo a SEAE manifestou-se no sentido que os cenários com novos entrantes independentes ou incumbentes condicionados a desinvestimento seriam os mais favoráveis à concorrência, garantindo pluralidade operacional e tarifas mais competitivas; que a integração vertical entre armadores e terminais não deve ser vedada per se, pois pode gerar ganhos de eficiência, desde que acompanhada por mecanismos de monitoramento e compromissos de acesso não discriminatório; e, por fim, que a realização do leilão em duas fases foi considerada excessivamente gravosa, sendo suficiente a exigência de desinvestimento como remédio estrutural proporcional para mitigar os riscos concorrenciais.

Assim, a Secretaria concluiu que a exigência de desinvestimento de ativo portuário já detido por eventual incumbente vencedor do certame consiste em medida suficiente para prevenir o aumento da concentração de mercado no Complexo Portuário de Santos. Essa manifestação da Secretaria encontra ressonância na manifestação de diversos stakeholders que já vieram a público defender a exclusão a primeira etapa do certame e trata-se de um posicionamento técnico e equilibrado, que preserva o interesse público na desconcentração de mercado ao rejeitar soluções regulatórias desproporcionais que poderiam atrasar o arrendamento portuário e ensejar judicializações. A mudança de postura da SEAE merece reconhecimento.

Ademais, vale ressaltar que outra proposição elaborada pela SEAE nesse novo parecer consiste na ampliação do prazo para conclusão do desinvestimento. A Secretaria afirma que o prazo de 180 dias previsto na minuta de edital elaborada pela ANTAQ é extremamente exíguo considerando a complexidade da operação e a necessidade de aprovação do contrato por outras instâncias públicas, como o CADE. Com efeito, a SEAE sugere que ampliação do prazo seja acompanhada de medidas que mitiguem o risco de descumprimento da exigência, como a previsão de extinção do contrato de arrendamento e a convocação imediata do segundo licitante melhor colocado no certame.

A esse respeito, cabe ponderar que a ampliação do prazo para conclusão da transferência do ativo, efetivando o desinvestimento exigido de um possível vencedor incumbente, não deve considerar apenas as etapas burocráticas que essa operação societária exige, mas também a ausência de aferição de lucros nos primeiros anos do projeto, tendo em vista os investimentos de infraestrutura necessários para que o Tecon Santos 10 inicie sua operação.

O Parecer SEAE nº 2954/2025/MF deve, portanto, ser saudado como um avanço institucional. Ao corrigir as lacunas anteriores existentes em sua manifestação são fornecidas diretrizes técnicas consistentes e reforça a centralidade da análise concorrencial em processos de outorga portuária. Em vez de validar soluções regulatórias excessivamente restritivas, como o leilão em duas fases, a Secretaria propõe medidas proporcionais, efetivas e em linha com a doutrina antitruste consolidada.

Trata-se, portanto, de um exemplo positivo de cooperação entre regulação setorial e política de defesa da concorrência, que deve orientar futuras licitações portuárias no Brasil, garantindo eficiência econômica, pluralidade de operadores e competitividade em benefício da cadeia logística nacional. Entretanto, uma vez que o Parecer da SEAE não possui caráter vinculativo, aguarda-se a análise do Tribunal de Contas da União, o qual detém, dentre suas competências, a possibilidade de determinar de forma impositiva a adoção ou a abstenção de certas medidas por parte da ANTAQ.

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