Tecon Santos 10: Nota recente do Cade indica que todos players devem participar

Na data de de 24 de setembro de 2025, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) enviou ao Tribunal de Contas da União (TCU) a Nota Técnica Conjunta nº 1/2025/SG-DEE/CADE, tratando sobre o futuro leilão do terminal de contêineres Tecon Santos 10, no Porto de Santos. A nota, assinada pela Superintendência-Geral e pelo Departamento de Estudos Econômicos (DEE), considerou que, neste momento, não existem elementos concretos suficientes que evidenciem a necessidade de intervenção para impedir a participação de empresas que já operam no complexo portuário santista no certame licitatório.

A nota técnica apontou, ainda, diversos aspectos teóricos e técnicos que fragilizam a versão do edital de licitação formulado pela Antaq, atualmente sob análise do TCU. Relembra-se que a principal questão concorrencial, que resultou na oitiva do Cade, consiste na restrição, imposta pela Antaq, de empresas atualmente já instaladas em terminais de contêineres no Porto de Santos, denominadas de incumbentes, de participarem da primeira etapa do leilão do novo terminal de contêineres Tecon Santos 10.

A esse respeito, o órgão concorrencial pontuou que cabe à Antaq e ao poder concedente as decisões sobre a modelagem do certame licitatório de modo a preservar os interesses públicos setoriais, mas que a preservação de um ambiente concorrencialmente saudável é competência do Cade. De toda forma, afirmou que, nas atuais circunstâncias, inexistem efetivamente problemas concorrenciais que justifiquem a exclusão de atuais incumbentes do Porto de Santos.

O conteúdo do documento expressa de forma inequívoca que a vedação atualmente prevista pela Antaq "resulta em diminuição da concorrência pelo mercado" e que "essa restrição poderia ser justificável por alguma outra fundamentação que não concorrencial". Diante disso, resta fragilizada toda argumentação utilizada pela Antaq para prever as restrições na primeira etapa do leilão que fazia referência a questões concorrenciais que o órgão antitruste afirmou não serem suficientes.

O Cade também ponderou que a consulta realizada pelo TCU, por não se tratar de ato de concentração concretamente sob análise do órgão, não traz elementos concretos suficientes que evidenciem a necessidade de medidas antitrustes.

A própria nota técnica faz ressalva para distinguir a análise preliminar de uma conclusão definitiva sobre prejuízos à livre concorrência, ressaltando que identificar um risco potencial não equivale a concluir que esse risco se materializará. Deste modo, o texto afirma que é inadequado realizar intervenções baseadas em risco potencial. Aliás, riscos potenciais podem existir em qualquer operação de todos os setores econômicos, independentemente dos players.

Com base nesse entendimento, a manifestação do Cade não indicou a existência de danos comprovadamente causados pela participação dos atuais operadores no certame. Portanto, é possível inferir que não se justifica a restrição prévia à participação de qualquer player, sem que se examinem os elementos específicos do caso concreto e os efetivos efeitos líquidos negativos à concorrência advindos da eventual participação de operadores incumbentes no Porto de Santos.

Outro aspecto que foi apontado na nota técnica e que não foi considerado pela agência reguladora consiste na possibilidade de analisar o aspecto geográfico do mercado portuário considerando a concorrência entre portos. Tal visão está alinhada aos últimos casos avaliados pelo Cade, como o Ato de Concentração nº 08700.008863/2024-25, referente à compra da Santos Brasil pela CMA CGM, que foi aprovado sem restrições, e o arquivamento do Inquérito Administrativo 08700.003945/2020-50, que investigou e não identificou a prática de condutas anticompetitivas no Porto de Santos.

As análises realizadas pelo Cade não identificaram efeitos concorrenciais negativos da participação dos armadores na operação de terminais no Porto de Santos, lembrando que houve ampla consulta ao mercado na investigação e análise conduzidas pelo Cade.

Desta forma, essa análise do mercado relevante geograficamente ampliado minimiza a hipótese de concentração traçada pela Antaq ao considerar apenas o cenário geográfico do Porto de Santos, uma vez que há fortes evidências de que o Porto de Santos sofre influência de terminais localizados em outros estados próximos, tais como Rio de Janeiro e Paraná. A concentração no mercado de terminais no Porto de Santos, que foi a justificativa para prever a restrição a participação dos atuais operadores no leilão, não se verifica ante o cenário de concorrência interportos.

A nota técnica também avaliou a possibilidade de desinvestimento (venda de ativos) caso o vencedor do leilão seja um agente já estabelecido no Porto de Santos, prevista na segunda etapa do leilão. Nesta hipótese, o órgão de defesa da concorrência sinalizou que a solução seria drástica e não alinhada ao seu Guia de Remédios Antitruste, sugerindo que seria mais proporcional a possibilidade de adoção de medidas menos gravosas para neutralizar eventuais preocupações. De acordo com o documento, a escolha do remédio deve ser norteada pelo princípio da proporcionalidade, de modo que se restrinja a afastar o risco identificado e restaurar a concorrência no mercado sem ultrapassar os limites da moderação.

Ademais, em oportunidade anterior o DEE já havia se pronunciado acerca da modelagem do Leilão, por meio da Nota Técnica nº 17/2025/DEE/CADE, afirmando que a observância ao princípio da proporcionalidade é essencial na adoção de remédio antitruste que sejam estritamente necessários, apropriados e suficientes para neutralizar os efeitos negativos identificados. No mesmo documento, o DEE ressaltou que análises recentes do Cade não identificaram aspectos negativos da verticalização entre armadores e terminais portuários no Porto de Santos.

Por fim, vale destacar que o novo entendimento do Cade também está alinhado ao recente Parecer SEI nº 2954/2025/MF, no qual a Secretaria de Acompanhamento Econômico - SEAE, órgão do Ministério da Fazenda, afirmou que a exclusão de incumbentes na primeira etapa do certame se apresenta como uma intervenção desproporcional, uma vez que não há comprovação de que tal medida resultará em benefícios concorrenciais superiores a uma alternativa menos restritiva. Além disso, a SEAE indicou que o desinvestimento na hipótese de o vencedor do leilão ser um atual operador de terminal no Porto de Santos equivaleria a entrada de um novo operador, resultando em nível de concentração semelhante ao cenário de entrada de um agente.

Portanto, o recente posicionamento do Cade, aliado à sua própria manifestação anterior, às investigações e análises empreendidas em 2025, bem como o parecer da SEAE do Ministério da Fazenda, concluem: o leilão do TECON deve contar com a participação de todos os interessados, sem nenhuma exclusão dos atuais operadores dos terminais portuários de Santos, de modo a privilegiar o princípio constitucional da livre concorrência.

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