Crítica à tese de repercussão geral do STF sobre o teto remuneratório

Contexto do julgamento e fixação da tese

Em 25 de março de 2026, o Supremo Tribunal Federal deu prosseguimento ao julgamento de diversos feitos, relativos ao tema dos "penduricalhos" e parcelas consideradas não atingidas pelo teto de remuneração fixado pelo art. 37, XI da Constituição, em razão de pretenso "caráter indenizatório".

A sessão da Corte julgou, de uma sentada, seis processos: o Referendo na Medida Cautelar nos Embargos de Declaração na Reclamação 88319 (RCL 88.319-ED-MC-REF), as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 6.606-MC-REF; 6.601 e 6.604; e os Recursos Extraordinários (RE) 968.646 e 1.059.466.

O que seria, inicialmente, o referendo de medidas cautelares pelo Plenário foi convertido em julgamento definitivo de mérito das ações. Foram confirmadas as medidas cautelares concedidas, e julgada parcialmente procedente a ADI 6.606 e Recursos Extraordinários, tendo a Corte adotado a seguinte tese de julgamento (conforme os temas 966 e 976 da repercussão geral):

"1. Os regimes remuneratórios da Magistratura e do Ministério Público são equiparados, nos termos da Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, que alterou o artigo 129, § 4º, da CF/1988, para dispor que o artigo 93 da Constituição Federal aplica-se, no que couber, ao Ministério Público, inclusive o inciso V do artigo 93 da CF;

2. Nos termos do inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, o teto salarial, a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;

3. A presente Tese de Repercussão Geral reafirma o atual valor do teto constitucional, mantido em R$ 46.366,19, subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme fixado constitucionalmente pelo Congresso Nacional, a quem compete efetuar a revisão nos termos do inciso X, do artigo 37 da Constituição Federal (Súmula Vinculante nº 37/STF);

4. O §11 do artigo 37 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024, exclui, para efeito do limite remuneratório consistente no subsídio dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos;

5. Enquanto não editada pelo Congresso Nacional a lei ordinária prevista pelo §11 do artigo 37 da Constituição Federal e, em cumprimento aos princípios da legalidade e moralidade previstos no caput do referido artigo 37, somente poderão compor a remuneração da Magistratura e do Ministério Público as seguintes parcelas indenizatórias mensais e auxílios:

5.1 Parcela de valorização por tempo de antiguidade na carreira (LC 35, art. 65, VIII; LC 75/1993, art. 224), para os ativos e inativos, calculada na razão de cinco por cento do respectivo subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o máximo de trinta e cinco por cento, mediante requerimento e comprovação;

5.2 Diárias (LC 75/1993, art. 227, II); ajuda de custo em caso de remoção, promoção ou nomeação que importe em alteração do domicílio legal (LC 75/1993, art. 227, I, "a" c/c LC 35/1979, art. 65, I); pro labore pela atividade de magistério (LC 75/1993, art. 227, VI c/c art. 65, IX); gratificação pelo exercício em comarca de difícil provimento (Lei 8.625/1993, art. 50, IX c/c LC 35/1979, art. 65, X); indenização de férias não gozadas, no máximo de 30 (trinta) dias (LC 75/1993, art. 220, § 3º); gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição (Leis 13.093/2015, 13.094/2015, 13.095/2015, 13.024/2014, 14.726/2023); eventuais valores retroativos reconhecidos por decisão judicial ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026, condicionado ao item 5.4. O limite máximo da somatória de todas as previsões será sempre de trinta e cinco por cento do respectivo subsídio;

5.3 Os valores das parcelas indenizatórias mensais e auxílios autorizados no item 5.2 serão padronizados e fixados em resolução conjunta do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público;

5.4 Os pagamentos dos valores retroativos reconhecidos por decisão judicial não transitada em julgado ou administrativa, anteriores a fevereiro de 2026 estão suspensos até a definição de seus critérios em resolução conjunta pelo Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público, após a realização de auditoria, e somente poderão ser autorizados pelos respectivos conselhos após referendo pelo Supremo Tribunal Federal;

5.5 A Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição será devida exclusivamente quando houver o exercício da jurisdição em mais de um órgão jurisdicional da Justiça, como nos casos de atuação simultânea em varas distintas, em juizados especiais e em turmas recursais. É vedada a concessão dessa gratificação quando as funções a serem exercidas forem inerentes ao cargo do magistrado, como por exemplo, atuação em Turmas, Seções e Plenário; participação em Comissões; atuação no Conselho Superior da Magistratura ou no Órgão Especial;

5.6 A regra do item 5.5 aplica-se integralmente à gratificação por exercício cumulativo de ofícios no âmbito do Ministério Público;

6. Nos termos reconhecidos pelo Supremo Tribunal Federal, são excepcionados desses limites: Décimo terceiro salário (CF, art. 7º, VIII); Terço adicional de férias (CF, art. 7º, XVII); Pagamento de auxílio-saúde, desde que comprovado o valor efetivamente pago (art. 65, I, da LC nº 35/79; art. 227, da LC nº 75/1993; art. 50, II, da Lei nº 8.625/1993); Abono de permanência de caráter previdenciário (CF, art. 40, §19); gratificação mensal paga pelo acúmulo de funções eleitorais (CF, art. 121, §2º c/c Lei nº 8.350/1991);

7. Os pagamentos de todas as demais parcelas indenizatórias ou auxílios previstos em decisões administrativas, resoluções, leis estaduais, LC 75/1993 e Lei Federal nº 8.625/1993 são inconstitucionais, devendo cessar imediatamente, inclusive: auxílios natalinos, auxílio combustível, licença compensatória por acúmulo de acervo, indenização por acervo, gratificação por exercício de localidade, auxílio-moradia, auxílio alimentação, licença compensatória por funções administrativas e processuais relevantes, licenças compensatória de 1 dia de folga por 3 trabalhados, assistência pré-escolar, licença remuneratória para curso no exterior, gratificação por encargo de curso ou concurso, indenização por serviços de telecomunicação, auxílio natalidade, auxílio creche;

8. É vedada a conversão em pecúnia de licença-prêmio, licença compensatória por exercício de plantão judiciário e de custódia ou qualquer outra licença ou auxílio cujo pagamento não esteja expressamente autorizado na presente Tese;

9. A criação e alteração de verbas de caráter remuneratório, indenizatório ou auxílios somente poderão ser realizadas por Lei Federal (CF, art.37, §11) ou por decisão do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, "n");

10. Resolução conjunta do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público uniformizará as rubricas das verbas indenizatórias e auxílios reconhecidos como constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, para fins de publicidade, transparência e efetivo controle;

11. Os Tribunais de Contas (CF, §3º, art. 73 e art. 75), as Defensorias Públicas (CF, §2º, art. 134) e a Advocacia Pública (CF, arts. 131 e 132) deverão respeitar o teto constitucional, nos termos do inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, sendo vedada a criação ou manutenção de qualquer parcela indenizatória ou auxílio instituídos por resolução ou decisão administrativa. Os pagamentos dos valores retroativos reconhecidos por decisão judicial ou administrativa anteriores a fevereiro de 2026 estão suspensos, ficando os pagamentos condicionados a observância dos critérios fixados nos termos do item 5.4;

12. O pagamento de honorários advocatícios devidos à Advocacia Pública não poderá superar o teto remuneratório fixado na Constituição Federal;

13. Os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública, sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente, e não podem custear o pagamento de qualquer outra parcela remuneratória ou indenizatória, salvo a relativa aos honorários advocatícios, auxílios saúde e alimentação. O destino dos montantes existentes nos fundos públicos e aportes futuros estarão sujeitos exclusivamente à regência por lei, sendo vedada a edição de resolução administrativa sobre a matéria;

14. A presente Tese se baseia nas leis orgânicas previstas expressamente na Constituição Federal, por isso não se estende às demais carreiras do serviço público, sendo vedada a sua aplicação extensiva ou por analogia. As parcelas indenizatórias das demais carreiras continuarão a seguir as respectivas leis estatutárias ou a CLT, conforme o caso, até que sobrevenha a lei nacional a ser editada pelo Congresso Nacional (art. 37, § 11, CF/88);

15. Os Tribunais, Ministérios Públicos, Tribunais de Contas, Defensorias Públicas e Advocacia Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios farão publicar, mensalmente, em seus respectivos sítios eletrônicos o valor exato percebido pelos seus membros, indicando as respectivas rubricas, sob pena de os gestores responderem por discrepâncias entre os valores divulgados e os efetivamente pagos;

16. Atribui-se a estas ações o caráter estrutural, cabendo à Presidência do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, acompanhar a implementação de todas as providências aqui previstas, sem prejuízo das competências dos relatores, bem como subsidiar a elaboração de proposta de lei nacional para disciplinar a remuneração da magistratura (CF/88, art. 93), em caráter nacional;

17. A presente decisão terá vigência a partir do mês-base abril/2026, para a remuneração referente ao mês de maio/2026; 18. Ficam os Relatores do Supremo Tribunal Federal autorizados a decidirem monocraticamente os casos e as ações a eles distribuídos, conforme as premissas e teses ora fixadas".

Primeira avaliação crítica: insuficiência da resposta institucional

Apesar de algumas ponderações feitas durante o julgamento, a decisão foi unânime, tendo sido apenas consignado que "a Ministra Cármen Lúcia acompanhou o Relator com ressalvas".

Apesar da grave anarquia que se instalou no sistema remuneratório das "carreiras jurídicas" nos três níveis da Federação, notadamente a partir de 2015, e da necessidade de que medidas drásticas fossem adotadas para coibir os abusos apontados pelos próprios Relatores da RCL 88.319-ED-MC-REF, Min. Flávio Dino, e da ADI 6.606, Min. Gilmar Mendes, o STF não se mostrou à altura do enfrentamento desse desafio.

Pode-se dizer que, como na fábula de Esopo, "parturient montes, nascetur ridiculus mus". Em bom português, "a montanha pariu um rato".

Apesar de toda a retórica para revestir a decisão de aparência de bom direito, com a reiteração de que ela estaria a preservar e fortalecer o "teto remuneratório" fixado pela Carta Magna, e que estaria "conforme a Constituição", a Corte, no afã de preservar sua imagem, e colocar alguma razoabilidade no debate, sucumbiu a pressões e, em vários momentos dos debates travados, mostrou estar decidindo contra a Constituição e as leis. E, assim, em lugar de pacificar o tema, abriu novos flancos para disputas – e para a deslegitimação da sua função judicante.

Separação de poderes e invasão da competência legislativa

Apesar, também, de em vários momentos "homenagear" o Legislativo como o fórum para a solução "ortodoxa" que seria a aprovação da lei para regulamentar as parcelas que poderiam ser excluídas do teto remuneratório, nos termos do § 11 do art. 37 da CF, as "Teses" adotadas invadem, literalmente, a capacidade dos legisladores, ainda que "provisoriamente", criando fatos consumados e constrangimentos incompatíveis com a separação de poderes.

Terá, com efeito, o STF observado a necessária independência e isenção, ao julgar o tema? Terá, de fato, examinado a questão com a profundidade necessária, para que as suas razões de decidir estivessem motivadas e sustentadas na Carta Magna, como se requer de uma corte constitucional?

Data maxima venia, parece-nos que não.

Estrutura e conteúdo da tese: intervenção sistêmica

A Tese de Repercussão Geral adotada representa uma intervenção ampla e estrutural do Supremo Tribunal Federal na remuneração da Magistratura e do Ministério Público.

Ela reafirma, formalmente, o teto constitucional (art. 37, XI, CF/1988) em R$ 46.366,19 mas, "enquanto não editada pelo Congresso Nacional a lei ordinária prevista pelo §11 do artigo 37" (introduzido pela EC 135/2024), recria, agora com caráter indenizatório, apenas para os membros do Judiciário e Ministério Público, parcela já extinta com base em tempo de serviço, em percentual de até 35% do subsídio, e impõe uma lista exaustiva e taxativa de parcelas indenizatórias permitidas (itens 5.1 e 5.2), com teto conjunto de 35% do subsídio, declarando inconstitucionais todas as demais verbas (item 7) e vedando conversão em pecúnia de diversas licenças (item 8).

Ao publicar a "tese", o STF cria, na verdade, e apesar das reiteradas negativas, no plano retórico, de seus membros, um novo teto, visto que os agentes públicos atingidos pela decisão – apenas magistrados e membros do Ministério Público, nos termos do item 14 da "Tese" – poderão perceber até 70% além do teto remuneratório fixado pelo art. 37, XI, à guisa de "indenizações" que passam a ser assim classificadas, ainda que contra legem, em alguns casos, pela decisão.

A decisão ganha caráter vinculante e "estrutural", com vigência a partir da remuneração de maio/2026 (item 17), monitoramento pelo CNJ (item 16) e obrigatoriedade de publicação mensal das remunerações (item 15).

Falhas Constitucionais e Invasão de Competência do Legislativo

Embora o objetivo declarado — combater os chamados "supersalários" e garantir efetividade ao teto remuneratório — seja legítimo em abstrato, a Tese apresenta falhas graves de constitucionalidade, coerência jurisprudencial e técnica legislativa. Ela tenta responder aos abusos sistemáticos, mas o faz de forma equivocada, agravando problemas que a própria Constituição reserva ao Congresso Nacional.

A EC 135/2024 condicionou expressamente a exclusão do teto às "parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos".

A regra de transição do art. 3º da própria EC 135/2024 é clara: enquanto não editada essa lei nacional, "não serão computadas [...] as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação".

A Tese reconhece essa exigência (item 4), mas, em vez de aguardar o Congresso, e tão somente declarar nulas para tal fim parcelas que não detenham caráter indenizatório efetivo, ainda que criadas por lei (e a depender de, também, como a própria lei que as cria as classifica), o STF edita ele próprio a norma regulamentadora interina (itens 5 a 5.6), determina padronização de valores por resolução conjunta CNJ/CNMP (item 5.3) e suspende o pagamento de retroativos até auditoria e referendo do próprio STF (item 5.4).

Isso inverte a ordem constitucional: o Judiciário não pode preencher lacuna legislativa com força vinculante geral quando a própria Emenda reservou a matéria ao Congresso, criando ou restabelecendo vantagens, e, menos ainda, ignorando a própria natureza do regime de subsídio a que estão submetidas as "carreiras jurídicas".

Contradição com o regime de subsídio e jurisprudência anterior do STF

Segundo o art. 39, § 4º e os art. 135 e 144, § 9º, o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais, e os membros das carreiras da Advocacia Pública (e das Defensorias Públicas) e das polícias federal, rodoviária federal e civil do DF e dos Estados serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

A disciplina do regime de subsídio, a partir da Lei nº 11.143, de 26 de julho de 2005, que fixou o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal, referido no art. 48, inciso XV, da Constituição Federal, e fixou o percentual da gratificação mensal de Juízes Eleitorais em 18% (dezoito por cento) do subsídio1, concretizou a extinção de vantagens que, até então, ainda vinham sendo pagas aos magistrados e membros do Ministério Público.

Fixado o "subsídio em parcela única" e "vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória", o próprio Conselho Nacional de Justiça declarou, na Resolução nº 13 de 21/03/2006, que "Dispõe sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional e do subsídio mensal dos membros da magistratura", que

"Art. 3º O subsídio mensal dos Magistrados constitui-se exclusivamente de parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, de qualquer origem.

Art. 4º Estão compreendidas no subsídio dos magistrados e por ele extintas as seguintes verbas do regime remuneratório anterior:

I - vencimentos:

a) no Poder Judiciário da União, os previstos na Lei nº 10.474/02 e na Resolução STF nº 257/03;

b) no Poder Judiciário dos Estados, os fixados nas tabelas das leis estaduais respectivas.

II - gratificações de:

..................

III - adicionais:

a) no Poder Judiciário da União, o Adicional por Tempo de Serviço previsto na Lei Complementar nº 35/79 (LOMAN), art. 65, inciso VIII;

b) no Poder Judiciário dos Estados, os adicionais por tempo de serviço em suas diversas formas, tais como: anuênio, biênio, triênio, sexta-parte, "cascatinha", 15% e 25%, e trintenário.

IV - abonos;

V - prêmios;

VI - verbas de representação;

VII - vantagens de qualquer natureza, tais como:

a) gratificação por exercício de mandato (Presidente, Vice-Presidente, Corregedor, Diretor de Foro e outros encargos de direção e confiança);

b) parcela de isonomia ou equivalência;

c) vantagens pessoais e as nominalmente identificadas (VPNI);

d) diferenças individuais para compensar decréscimo remuneratório;

e) gratificação de permanência em serviço mantida nos proventos e nas pensões estatutárias;

f) quintos; e

g) ajuda de custo para capacitação profissional.

VIII - outras verbas, de qualquer origem, que não estejam explicitamente excluídas pelo art. 5º."

A jurisprudência do STF, reiteradamente firmada, sempre sustentou a validade desse entendimento.

No julgamento da ADI 4.580 (Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, 23-08-2019), o Tribunal julgou improcedente pedido que pretendia afastar a absorção do adicional por tempo de serviço.

Conforme registra o Voto do Relator, naquela ocasião a Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido em parecer assim ementado:

"Conselho Nacional de Justiça. Artigo 4º, inciso III, alínea "b", da Resolução n. 13, de 21 de março de 2006. Norma que determina a extinção do adicional por tempo de serviço percebido por magistrados, bem como a absorção do benefício pelo subsídio. Conformidade do dispositivo hostilizado com o artigo 39, § 4º, da Constituição da República, que, ao revogar pretérito sistema remuneratório dos membros do Poder Judiciário, estabelece remuneração mediante pagamento de subsídio em parcela única. Ausência de violação a direito adquirido e ao princípio da proteção da confiança. Manifestação pela improcedência do pedido."

Também a Procuradoria-Geral da República se manifestou pela improcedência do pedido:

"Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 4º, III, "b", da Resolução 13/2006 do CNJ. Preliminar. Legitimidade ativa reconhecida. Mérito. Extinção do adicional por tempo de serviço de magistrados. Absorção pelo subsídio, faixado emparcela única. Alteração da forma de composição da remuneração decorrente da norma do art. 39, § 4º, da CR, com redação dada pela EC 19/98. Inocorrência de afronta à segurança jurídica. Precedente: MS 24.875, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Parecer pela improcedência do pedido".

E consigna o Voto do Relator:

"No mérito, porém, não assiste razão jurídica à requerente. Como observou o Procurador-Geral da República, o tema já foi objeto de apreciação pelo Plenário desta Corte quando do julgamento do MS 24.875, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 06.10.2006. Nesse precedente, o Supremo Tribunal Federal entendeu que, com a instituição do regime de subsídio, por meio da Emenda Constitucional41/03, as parcelas relativas ao adicional por tempo de serviço foram sob ele incluídas, porquanto no subsídio "foi absorvido o valor da vantagem".

E, ainda,

"Além disso, o Tribunal expressamente rechaçou os argumentos apresentados pela inicial, assentando ser da jurisprudência desta Corte que "não pode o agente público opor, à guisa de direito adquirido, a pretensão de manter determinada fórmula de composição de sua remuneração total, se, da alteração, não decorre a redução dela". O julgado foi assim ementado:

"EMENTA: I. Ministros aposentados do Supremo Tribunal Federal: proventos (subsídios): teto remuneratório: pretensão de imunidade à incidência do teto sobre o adicional por tempo de serviço (ATS), no percentual máximo de 35% e sobre o acréscimo de 20% a que se refere o art. 184, III, da Lei 1711/52, combinado com o art. 250 da L. 8.112/90: mandado de segurança deferido, em parte. (...) IV. Magistrados. Subsídios, adicional por tempo de serviço e o teto do subsídio ou dos proventos, após a EC 41/2003: arguição de inconstitucionalidade, por alegada irrazoabilidade da consideração do adicional por tempo de serviço quer na apuração do teto (EC 41/03, art. 8º), quer na das remunerações a ele sujeitas (art. 37, XI, CF, cf EC 41/2003): rejeição. 1. Com relação a emendas constitucionais, o parâmetro de aferição de sua constitucionalidade é estreitíssimo, adstrito às limitações materiais, explícitas ou implícitas, que a Constituição imponha induvidosamente ao mais eminente dos poderes instituídos, qual seja o órgão de sua própria reforma. 2. Nem da interpretação mais generosa das chamadas "cláusulas pétreas" poderia resultar que um juízo de eventuais inconveniências se convertesse em declaração de inconstitucionalidade da emenda constitucional que submeta certa vantagem funcional ao teto constitucional de vencimentos. 3. No tocante à magistratura -independentemente de cuidar-se de uma emenda constitucional- a extinção da vantagem, decorrente da instituição do subsídio em "parcela única", a nenhum magistrado pode ter acarretado prejuízo financeiro indevido. 4. Por força do art. 65, VIII, da LOMAN (LC 35/79), desde sua edição, o adicional cogitado estava limitado a 35% calculados sobre o vencimento e a representação mensal (LOMAN, Art. 65, § 1º), sendo que, em razão do teto constitucional primitivo estabelecido para todos os membros do Judiciário, nenhum deles poderia receber, a título de ATS, montante superior ao que percebido por Ministro do Supremo Tribunal Federal, com o mesmo tempo de serviço(cf. voto do Ministro Néri da Silveira, na ADIn 14, RTJ130/475,483). 5. Se assim é - e dada a determinação do art. 8º da EC 41/03, de que, na apuração do "valor da maior remuneração atribuída por lei (...) a Ministro do Supremo Tribunal Federal", para fixar o teto conforme o novo art. 37, XI, da Constituição, ao vencimento e à representação do cargo, se somasse a "parcela recebida em razão do tempo de serviço" - é patente que, dessa apuração e da sua aplicação como teto dos subsídios ou proventos de todos os magistrados, não pode ter resultado prejuízo indevido no tocante ao adicional questionado. 6. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que não pode o agente público opor, à guisa de direito adquirido, a pretensão de manter determinada fórmula de composição de sua remuneração total, se, da alteração, não decorre a redução dela.7. Se dessa forma se firmou quanto a normas infraconstitucionais, o mesmo se há de entender, no caso, em relação à emenda constitucional, na qual os preceitos impugnados, se efetivamente aboliram o adicional por tempo de serviço na remuneração dos magistrados e servidores pagos mediante subsídio, é que neste - o subsídio - foi absorvido o valor da vantagem. 8. Não procede, quanto ao ATS, a alegada ofensa ao princípio da isonomia, já que, para ser acolhida, a argüição pressuporia que a Constituição mesma tivesse erigido o maior ou menor tempo de serviço em fator compulsório do tratamento remuneratório dos servidores, o que não ocorre, pois o adicional correspondente não resulta da Constituição, que apenas o admite - mas, sim, de preceitos infraconstitucionais. (...)." (MS 24875, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2006, DJ 06-10-2006 PP-00033EMENT VOL-02250-02 PP-00284 RTJ VOL-00200-03 PP-01198)."

E conclui o Relator, que

"Como se observa da leitura da ementa do julgamento, é a rigor a própria Constituição Federal que obsta a continuidade do pagamento do adicional por tempo de serviço a que alude a requerente. Nesse sentido, a norma impugnada apresenta natureza meramente declaratória: ainda que fosse retirada do ordenamento jurídico, não fariam jus ao adicional por tempo de serviço." (grifamos)

O RE 597.396 (Tema 690 da repercussão geral, Rel. p/ acórdão Alexandre de Moraes, Plenário, 16-09-2020) fixou tese ainda mais clara, relativa ao pagamento de 20% de adicional ao magistrado que contasse com mais de 35 anos de serviço ao se aposentar:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MAGISTRADOS APOSENTADOS. ADICIONAL DE 20% PREVISTO NO ART. 184, II, DA LEI 1.711/1952. INCOMPATIBILIDADE COM O REGIME REMUNERATÓRIO DO SUBSÍDIO. Recurso Extraordinário a que se dá provimento. Tema 690, fixada a seguinte tese de repercussão geral: - É inconstitucional o pagamento do adicional de 20% previsto no art. 184, II, da Lei 1.711/1952 a desembargadores, após a adoção do subsídio como forma remuneratória. - A supressão do adicional não pode representar decesso remuneratório, em face do princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, hipótese em que a parcela deve ser absorvida por reajustes salariais futuros.

(RE 597396, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 16-09-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-242 DIVULG 02-10-2020 PUBLIC 05-10-2020)

Decisões mais recentes da Segunda Turma, sob relatoria do Min. Gilmar Mendes, mantiveram integralmente essa orientação. No ARE 1.548.484 AgR (22/09/2025), afirmou-se que "A decisão recorrida violou o disposto no § 4º do art. 39 da CF ao permitir o recebimento de quinquênios ou adicional por tempo de serviço juntamente com o valor do subsídio."

Já no ARE 1.577.656 AgR-segundo (09/03/2026), em que se discutia a supressão do adicional por tempo de serviço para carreiras do Poder Executivo que passaram a ser remuneradas por subsídio, nos termos da Lei nº 11.890, de 2008, o Tribunal reafirmou:

"não existe direito adquirido a regime jurídico ou forma de cálculo de remuneração, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos, conforme fixado no julgamento do Recurso Extraordinário 563.965 (tema 41 da repercussão geral)".

"O regime de subsídio, por sua natureza, implica o pagamento em parcela única, vedando o acréscimo de vantagens pecuniárias como gratificações e adicionais, o que resultou na absorção dos anuênios."

Assim, o Adicional por Tempo de Serviço, previsto na Lei Orgânica da Magistratura, deixou de ser devido, por expressa incompatibilidade com o regime de subsídio, inexistindo, sequer, juridicidade na invocação de "direito adquirido".

E, mesmo quanto às parcelas excepcionadas pelo art. 5º da Resolução nº 13/2006 do CNJ, ou seja, compatíveis com o subsídio, a sua soma com o subsídio devido ao magistrado não poderia ultrapassar o valor do subsídio dos Ministros do STF.

Crítica específica à recriação da parcela de valorização por tempo de serviço (Item 5.1)

Não obstante, a Tese adotada pelo STF, num verdadeiro exercício de enorme criatividade jurisprudencial, define, o seu item 5.1, que

"5. Enquanto não editada pelo Congresso Nacional a lei ordinária prevista pelo §11 do artigo 37 da Constituição Federal e, em cumprimento aos princípios da legalidade e moralidade previstos no caput do referido artigo 37, somente poderão compor a remuneração da Magistratura e do Ministério Público as seguintes parcelas indenizatórias mensais e auxílios:

5.1 Parcela de valorização por tempo de antiguidade na carreira (LC 35, art. 65, VIII; LC 75/1993, art. 224), para os ativos e inativos, calculada na razão de cinco por cento do respectivo subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o máximo de trinta e cinco por cento, mediante requerimento e comprovação;" (grifo nosso)

Paradoxalmente, a Tese define, expressamente, que essa "parcela de valorização", que restabelece os anuênios e quinquênios já extintos em razão de sua incompatibilidade com o regime de subsídio, seria devida com caráter indenizatório, ou extrateto, ou seja, paga acima do teto remuneratório.

A proclamação, contudo, contraria o que o item 4 define como base para a decisão:

"4. O §11 do artigo 37 da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024, exclui, para efeito do limite remuneratório consistente no subsídio dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos;"

Porém, em nenhum momento o adicional de tempo de serviço tem ou teve, até sua absorção pelo subsídio dos membros da magistratura e demais carreiras sujeitas a esse regime remuneratório, "caráter indenizatório", nos termos da legislação de regência da parcela.

Mesmo quando previsto na LOMAN para os magistrados, a Lei Complementar nº 35/1979 apenas dizia, no seu art. 65, VIII, que

"Art. 65 - Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas aos magistrados, nos termos da lei, as seguintes vantagens:

...................

VIII - gratificação adicional de cinco por cento por qüinqüênio de serviço, até o máximo de sete;"

Assim, ao ser considerado que tal "parcela compensatória" de até 35% sobre o subsídio tem "caráter indenizatório", além da frontal ofensa ao art. 39, § 4º, a Corte estará atuando como legislador objetivo, criando parcela indenizatória inédita para todos os membros da Magistratura Nacional e do Ministério Público, e, potencialmente, para as demais "carreiras jurídicas", dado o teor do item 14 da "Tese", que prevê que "a presente Tese se baseia nas leis orgânicas previstas expressamente na Constituição Federal", o que inclui a Advocacia Pública e Defensoria Pública. A ressalva contida nesse item de que o conteúdo da Tese "não se estende às demais carreiras do serviço público, sendo vedada a sua aplicação extensiva ou por analogia" e que "as parcelas indenizatórias das demais carreiras continuarão a seguir as respectivas leis estatutárias ou a CLT, conforme o caso, até que sobrevenha a lei nacional a ser editada pelo Congresso Nacional (art. 37, § 11, CF/88)" não afastará, por certo, as reivindicações de extensão a outros setores do serviço público.

As parcelas indenizatórias das demais carreiras continuarão a seguir as respectivas leis estatutárias ou a CLT, conforme o caso, até que sobrevenha a lei nacional a ser editada pelo Congresso Nacional (art. 37, § 11, CF/88);

Acha-se sob exame do Senado Federal a Proposta de Emenda à Constituição nº 10/2023, do Senador Rodrigo Pacheco, já aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e

de Cidadania daquela casa, na forma de substitutivo, que tem como fim estabelecer para magistrados e membro do Ministério Público, como parcela não sujeita ao "teto", a "parcela mensal de valorização por tempo de exercício" calculada na razão de cinco por cento do respectivo subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o máximo de trinta e cinco por cento.

Estudo da Consultoria Legislativa do Senado Federal, considerando apenas as carreiras que seriam beneficiadas pela proposta inicial apresentada estimou o impacto anual dessa medida em R$ 11,4 bilhões anuais, em valores de 2024. Porém, nos termos do substitutivo que se acha pronto para votação em Plenário, a vantagem foi estendida a um extenso rol de carreiras, ampliando expressivamente os potenciais impactos fiscais

Assim, o resultado fiscal final do item 5.1 da Tese seria negativo, frente ao argumento de que a "Tese" teria "resultado fiscal positivo" de R$ 7,3 bilhões por ano...

A parcela seria atribuída, assim, em razão não do exercício de cargo público, mas de qualquer "atividade jurídica", também estabelecendo, de forma ainda mais ampla do que o previsto no art. 77 da LOMAN, a possibilidade de contagem de tempo de atividade privada.

Mas, nos termos do item 5.1 da "Tese", isso representaria que todos os magistrados, oriundos ou não do "quinto constitucional", computariam tempo de advocacia privada, ou em qualquer cargo público de "atividade jurídica", para os fins daquela parcela inédita, sem previsão ou autorização na Carta Magna, mas como mera concessão corporativista, o que tornaria a própria PEC 10/2023 desnecessária – o que evitaria que, com as diversas de emendas ampliativas do direito acatadas em parecer do Relator na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, a PEC viesse a ter efeitos fiscais estimados em mais de R$ 28,6 bilhões anuais, em valores de 2024...

A Tese, portanto, reintroduz sob nova rubrica, e mimetizando a intenção de PEC pendente de exame pelo Congresso, exatamente a vantagem que o STF, por décadas, declarou extinta e absorvida, sequer sendo juridicamente válido o reconhecimento, pelo Conselho Nacional de Justiça, o que gerou o pagamento de elevadas somas retroativas, do direito adquirido ao adicional por tempo de serviço a magistrados ingressados até 2006...

Críticas à classificação de outras parcelas como indenizatórias

Há também excesso da Corte ao declarar como "indenizatória", e à revelia do disposto em lei – validando a interpretação adotada pelo CNJ – a gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição (Leis 13.093/2015, 13.094/2015, 13.095/2015, 13.024/2014, 14.726/2023). Expressamente, as referidas leis dizem;

"Art. 4º O valor da gratificação corresponderá a 1/3 (um terço) do subsídio do magistrado designado à substituição para cada 30 (trinta) dias de exercício de designação cumulativa e será pago pro rata tempore.

Parágrafo único. A gratificação terá natureza remuneratória, não podendo o seu acréscimo ao subsídio mensal do magistrado implicar valor superior ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal."

Ora, se a Lei expressamente as define com sujeitas ao teto, e com caráter remuneratório, a "Tese" extrapola os seus próprios fundamentos e fere de morte a sua lógica interna, ao dizer que seriam "indenizatórias".

Para atenuar a irrazoabilidade do decidido, a Corte fixa, porém, no item 5.5 da "Tese" que a Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição "será devida exclusivamente quando houver o exercício da jurisdição em mais de um órgão jurisdicional da Justiça, como nos casos de atuação simultânea em varas distintas, em juizados especiais e em turmas recursais" e veda a concessão dessa gratificação "quando as funções a serem exercidas forem inerentes ao cargo do magistrado, como por exemplo, atuação em Turmas, Seções e Plenário; participação em Comissões; atuação no Conselho Superior da Magistratura ou no Órgão Especial".

O item 5.2 também define, como indenizatórias, parcelas que, de fato, o são, como as diárias (LC 75/1993, art. 227, II); a ajuda de custo em caso de remoção, promoção ou nomeação que importe em alteração do domicílio legal (LC 75/1993, art. 227, I, "a" c/c LC 35/1979, art. 65, I); o pro labore pela atividade de magistério (LC 75/1993, art. 227, VI c/c art. 65, IX); a gratificação pelo exercício em comarca de difícil provimento (Lei 8.625/1993, art. 50, IX c/c LC 35/1979, art. 65, X); e a indenização de férias não gozadas, no máximo de 30 (trinta) dias (LC 75/1993, art. 220, § 3º).

No caso da gratificação pelo exercício em comarca de difícil provimento, ainda que sem caráter indenizatório expresso na LOMAN, ou mesmo reconhecimento pelo Conselho Nacional de Justiça, que, na Resolução nº 13/2006, admite o seu pagamento em conjunto com o subsídio, ela é, de fato, vantagem propter laborem, devida em razão de condições especiais de trabalho, e que a aproxima, de fato, de vantagem indenizatória. Com o mesmo sentido, no Poder Executivo, a Lei nº 12.855, de 2 de setembro de 2013, instituiu indenização devida a ocupante de cargo efetivo das Carreiras e Planos Especiais de Cargos que especifica, em exercício nas unidades situadas em localidades estratégicas vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, em valor uniforme por dia de trabalho em localidades definidas em regulamento.

Mas a Tese declara como ilegítimo o pagamento de "gratificação por exercício de localidade", que guarda correspondência e identidade com a "gratificação pelo efetivo exercício em Comarca de difícil provimento". Todavia, a decisão se justifica pelo fato de que decisão administrativa do Conselho da Justiça Federal (CJF) restabeleceu o pagamento da VPNI-GEL (Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - Gratificação Especial de Localidade), de forma cumulativa com o subsídio para juízes federais da 1ª e da 3ª Regiões, que se encontram em exercício em varas de zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem. A GEL foi instituída pelo art. 17 da Lei nº 8.270, de 10 de abril de 1992, e seria concedida "aos servidores da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais em exercício em zonas de fronteiras ou nas localidades" classificadas como "áreas de difícil acesso, inóspitas, e de precárias condições de vida" relacionadas em regulamento, que foi baixado pelo Decreto nº 493, de 10 de abril de 1992. Essa vantagem acabou por ser estendida aos magistrados com fundamento em "simetria remuneratória entre autoridades e servidores". O pagamento havia sido suspenso por determinação dos acórdãos do Tribunal de Contas União nºs 3.167/2011 e 3.168/2011, mas o próprio TCU acabou por rever o entendimento (nº Acórdão 1.704/2015), gerando a situação de extensão administrativa de vantagem que, na LOMAN, tem tratamento distinto e específico.

Para "mitigar" os efeitos do somatório de parcelas que reconhece como extrateto no item 5.2, fixa o limite de 35% do subsídio para a somatória de todas elas, excepcionados a) Terço adicional de férias (CF, art. 7º, XVII); b) Pagamento de auxílio-saúde, desde que comprovado o valor efetivamente pago (art. 65, I, da LC nº 35/79; art. 227, da LC nº 75/1993; art. 50, II, da Lei nº 8.625/1993); c) Abono de permanência de caráter previdenciário (CF, art. 40, §19); d) gratificação mensal paga pelo acúmulo de funções eleitorais (CF, art. 121, §2º c/c Lei nº 8.350/1991).

Contradições internas da tese e insegurança jurídica

A Tese, assim, revela-se uma contradição em si mesma: ao tempo em que declara algumas parcelas como indevidas, cria outras e valida direito irregularmente reconhecido na esfera administrativa, e a regra transitória adotada permite exatamente o "drible" que a Tese pretende combater, permitindo um extrateto composto por parcelas de natureza indenizatória e não indenizatória, o que, na prática, cria um novo teto, acima do subsídio dos Ministros do STF em até 70%, pela soma de até 35% de "parcela de valorização do tempo de serviço" e os 35% resultantes da aplicação do item 5.2.

Já o item 7 declara inconstitucionais e manda cessar imediatamente verbas como auxílio-alimentação, auxílio creche/pré-escolar, auxílio moradia, auxílio combustível, licença compensatória etc.

Algumas dessas vantagens, com efeito, devem ser tidas como indevidas, por não terem caráter indenizatório, ou mesmo por sua incompatibilidade com o regime de subsídios.

E, assim, o item 7 enumera entre elas: a) auxílios natalinos; b) auxílio combustível; c) licença compensatória por acúmulo de acervo; d) indenização por acervo; e) licença compensatória por funções administrativas e processuais relevantes; f) licenças compensatórias de 1 dia de folga por 3 trabalhados; g) indenização por serviços de telecomunicação.

Com efeito, todas essas parcelas têm caráter propter laborem, ou seja, retribuem o trabalho realizado e o exercício da função ou são meramente exorbitantes, como o "auxílio natalino" (popularmente chamado de "vale peru"), e que serviram, efetivamente, a burlar o teto e, em caráter geral, retribuir os membros da magistratura e demais carreiras beneficiadas.

Já em relação a outras parcelas enumeradas no item 7, a "Tese" contraria os seus fundamentos, e traz grande insegurança jurídica, afetando os 3 Poderes e, em alguns casos, direitos consolidados.

Também é o caso da assistência pré-escolar e do auxílio creche, que são devidos em caráter geral aos servidores públicos.

A assistência pré-escolar é regida pelo Decreto nº 977, de 10 de novembro de 1993, com fundamento no art. 54, inciso IV, da Lei n° 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente. O ECA define, no seu art. 54:

"Art. 54. É dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente:

..............

IV – atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos de idade;"

A norma prevê que a assistência pré-escolar poderá ser prestada nas modalidades de assistência direta, através de creches próprias, e indireta, através de auxílio pré-escolar, que consiste em valor expresso em moeda referente ao mês em curso, que o servidor receberá do órgão ou entidade.

E, com esse fundamento, todos os servidores que atendam aos requisitos a percebem, e a vantagem é expressamente assegurada aos Membros do Ministério Público pela Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, que "Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências". Em seu artigo 50, define a Lei Orgânica:

"Art. 50. Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas, a membro do Ministério Público, nos termos da lei, as seguintes vantagens:

.....................

XII - outras vantagens previstas em lei, inclusive as concedidas aos servidores públicos em geral."

Assim, se aos membros do MPU a Lei defere essa parcela indenizatória, de forma geral, o "paralelismo" enfatizado pela Tese (item 1), quando diz que "os regimes remuneratórios da Magistratura e do Ministério Público são equiparados", não se pode afastar o direito aos próprios magistrados, observada, por certo, a razoabilidade do valor a ser pago.

O mesmo ocorre – e de forma ainda mais contundente – quanto ao auxílio-alimentação.

A parcela foi estendida aos servidores públicos pela Lei nº 8.460, de 1992, de 17 de setembro de 1992, quando prevê que

"Art. 22. O Poder Executivo disporá sobre a concessão mensal do auxílio-alimentação por dia trabalhado, aos servidores públicos federais civis ativos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997) (Regulamento)

§ 1º A concessão do auxílio-alimentação será feita em pecúnia e terá caráter indenizatório.

§ 2º O servidor que acumule cargo ou emprego na forma da Constituição fará jus a percepção de um único auxílio-alimentação, mediante opção.

§ 3º O auxílio-alimentação não será:

incorporado ao vencimento, remuneração, provento ou pensão;

b) configurado como rendimento tributável e nem sofrerá incidência de contribuição para o Plano de Seguridade Social do servidor público;

c) caracterizado como salário-utilidade ou prestação salarial in natura.

§ 4º O auxílio-alimentação será custeado com recursos do órgão ou entidade em que o servidor estiver em exercício, ressalvado o direito de opção pelo órgão ou entidade de origem.

§ 5º O auxílio-alimentação é inacumulável com outros de espécie semelhante, tais como auxílio para a cesta básica ou vantagem pessoal originária de qualquer forma de auxílio ou benefício alimentação.

§ 6º Considerar-se-á para o desconto do auxílio-alimentação, por dia não trabalhado, a proporcionalidade de 22 dias.

§ 7º Para os efeitos deste artigo, considera-se como dia trabalhado a participação do servidor em programa de treinamento regularmente instituído, conferências, congressos, treinamentos, ou outros eventos similares, sem deslocamento da sede.

§ 8º As diárias sofrerão desconto correspondente ao auxílio-alimentação a que fizer jus o servidor, exceto aquelas eventualmente pagas em finais de semana e feriados, observada a proporcionalidade prevista no § 6º."

Além do explícito caráter indenizatório, a vantagem é devida, regularmente, a todos os servidores, e, também com fundamento no art. 50 da Lei Orgânica do Ministério Público, não poderia ser negado o direito a membros do parquet e magistrados.

Ademais, é tema pacificado pelo CNJ, que, na Resolução CNJ Nº 133 de 21/06/2011, expressamente prevê:

"Art. 1º São devidas aos magistrados, cumulativamente com os subsídios, as seguintes verbas e vantagens previstas na Lei Complementar nº 75/1993 e na Lei nº 8.625/1993:

I – auxílio-alimentação; (Renumerado pela Resolução nº 326, de 26.6.2020)

..............."

Também é direito geral o auxílio-natalidade, previsto no art. 196 da Lei nº 8.112, de 1990, e à servidora por motivo de nascimento de filho, no valor fixado em lei, atualmente em R$ 718,58.

Por fim, revela-se igualmente sem fundamento a vedação da conversão em pecúnia de licença-prêmio, pelo caráter indenizatório dessa conversão, já amplamente reconhecido pela jurisprudência. Em 12/11/2024 o Supremo Tribunal Federal, no RE 1.167.842 (Tema 975 de repercussão geral, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário), firmou tese vinculante exatamente sobre o ponto:

"A natureza indenizatória da conversão de licença-prêmio em pecúnia é válida somente no que se refere ao valor total da indenização. O teto remuneratório constitucional incide na base de cálculo utilizada para computação do valor a ser pago a título de indenização de licença-prêmio não gozada, equivalente à remuneração a que o servidor faz jus no momento de sua aposentadoria."

Desse modo, ao vedar a conversão, o STF está contradizendo decisão transitada em julgado, de forma irrazoável e imotivada, e gera insegurança jurídica, pois inúmeros servidores e membros da magistratura e ministério público, com direito adquirido à aposentadoria e à conversão em pecúnia de licenças não gozadas, estarão imediatamente impedidos de perceber a indenização, ou poderão vir a sê-lo, caso adotada interpretação analógica pelos respectivos órgãos, nos demais Poderes.

Natureza dos penduricalhos e aspectos positivos da decisão

A própria definição dos "penduricalhos" é problemática, e comporta distintas interpretações.

Contudo, à luz da razoabilidade, pode-se definir como "penduricalhos" as parcelas pagas a servidores ou membros de poder, inclusive no caso de cargos remunerados "exclusivamente por subsídio em parcela única" (art. 39, § 4º da CF):

• com base em lei do ente federativo, que confira a essas parcelas, "caráter indenizatório", ainda que sejam pagas em caráter permanente e geral a servidores de determinada carreira ou órgão.
• com base em entendimentos administrativos, mas sem base legal expressa, que permitem que parcelas sejam pagas em caráter permanente com natureza indenizatória não definida em lei, e não sujeitas ao teto de remuneração fixado nos termos do artigo 37, inciso X e § 11 da Constituição;
• com base em atos editados por órgãos colegiados (CNJ, CNMP, CSJT, CJF), por meio de interpretações legais ou em atendimento a requerimentos administrativos, conferindo a parcelas caráter indenizatório ou autorizando cumulatividade com o regime de subsídios.

O caráter dos "penduricalhos", com efeito, é de múltiplas naturezas:

• eles servem como forma de burla ao teto remuneratório, pagando como extrateto parcelas que tem caráter geral e pro labore facto, e não indenizatório;
• eles servem como forma de burla à rigidez do regime de subsídio que, paradoxalmente, foi introduzido pela EC 19, de 1998, para dar transparência às remunerações de membros de poder e cargos a ele sujeitos, evitando-se discriminações internas e "penduricalhos";
• eles servem como forma de contornar a defasagem do valor dos subsídios, dada a não aplicação do art. 37, X da Carta Magna, que assegura revisão geral anual, e que, se aplicado com base na variação do IPCA, elevaria o subsídio dos Ministros do STF em janeiro de 2026 para pelo menos R$ 71.539,00, caso reajustado por esse índice, que mede a inflação oficial, o valor vigente em janeiro de 2006, data em que passou a vigorar o teto "pleno", de R$ 24.500,00;
• por fim, servem como forma de "conquistar" melhorias remuneratórias e direitos, mediante a atuação de entidades representativas junto a órgãos que, constitucionalmente, não tem poder normativo para tanto, burlando, assim, o princípio da reserva legal do art. 37, X da Carta Magna.

Ao enfrentar o problema do excesso de rubricas criadas para retribuir os membros das "carreiras jurídicas" – tema que afeta, também, outras carreiras, em todos os níveis de governo – a Tese adota princípios corretos e justos, como a suspensão de pagamentos dos valores retroativos reconhecidos por decisão judicial não transitada em julgado ou administrativa, anteriores a fevereiro de 2026 até a definição de seus critérios em resolução conjunta pelo Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público, após a realização de auditoria, e somente poderão ser autorizados pelos respectivos conselhos após referendo pelo Supremo Tribunal Federal (tem 5.4), e a obrigação de cessão de pagamentos de parcelas indenizatórias ou auxílios previstos em decisões administrativas, ou resoluções (embora haja evidente excesso na sustação de parcelas previstas em leis, como supra mencionado).

Igualmente, é justa e necessária a medida adotada no item 9 da Tese, que estabelece que a criação e alteração de verbas de caráter remuneratório, indenizatório ou auxílios somente poderão ser realizadas por Lei Federal (CF, art.37, §11), mas o STF se arvora, indevidamente, em legislador objetivo, ao conceder-se o mesmo poder ao definir que tais verbas poderão ser criadas ou alteradas por decisão do Supremo Tribunal Federal.

Reforçando o já antecipado nas medidas liminares, a Tese também opera corretamente ao definir (item 10) que "Resolução conjunta do Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público uniformizará as rubricas das verbas indenizatórias e auxílios reconhecidos como constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, para fins de publicidade, transparência e efetivo controle", o que é medida mínima de transparência e racionalidade.

O caso dos honorários da advocacia pública

Por fim, os itens 12 e 13 revestem-se de grande importância, ao definir, em caráter geral – e estendendo o que já se acha previsto em lei federal e decisões do STF relativas à Advocacia-Geral da União – que "o pagamento de honorários advocatícios devidos à Advocacia Pública não poderá superar o teto remuneratório fixado na Constituição Federal" e que "os fundos de gestão dos honorários advocatícios têm natureza pública, sujeitos aos controles internos e externos previstos constitucionalmente".

Lamentavelmente, porém, nesse ponto, a Tese é falha ao permitir que os referidos "fundos" ou recursos púbicos possam custear parcelas "indenizatórias" relativas a auxílios saúde e alimentação, quando tais parcelas são, de fato, direitos devidos em razão do exercício de cargos públicos, e devem ser custeadas, nos limites gerais fixados, com recursos orçamentários.

No caso da AGU grande parte dos excessos verificados desde 2024 se deu com o pagamento de "complementações" de auxílio-saúde e alimentação, e até da anuidade devida à Ordem dos Advogados do Brasil por advogados públicos, com recursos que deveriam ser reservados apenas aos honorários, criando situação de quebra de isonomia no âmbito do Poder Executivo, ao qual se acham vinculados os servidores da AGU em sua totalidade, sejam eles advogados públicos ou não.

O argumento, esboçado pelo Min. Dias Toffoli, de que a Advocacia-Geral da União integra o Poder Judiciário, não encontra guarida no texto constitucional. Com efeito, a AGU é órgão que se acha previsto no art. 135 da CF, que integra, no Título IV – da Organização dos Poderes, o Capítulo IV – das Funções Essenciais à Justiça, ao lado do Ministério Público e Defensoria Pública, e da própria Advocacia privada. Não integra o Capítulo III, que trata do Poder Judiciário.

A imprecisão legal adotada há décadas, concretizada na Lei Complementar nº 75, que trata a AGU como "instituição" e o Advogado-Geral da União como um de seus "órgãos" – tratado, pela Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2003, como órgão de assessoramento à Presidência da República – não lhe retira o status de instituição que integra o Poder Executivo, nem lhe confere, todavia, quaisquer dos atributos de autonomia que foram deferidos, constitucionalmente, ao Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União, como a iniciativa de envio de projetos de lei ao Congresso ou mesmo a elaboração de sua proposta orçamentária.

Tal caracterização, por certo, não afasta o caráter de "instituição de Estado" da AGU, enfatizado pelo Ministro em seu argumento, assim como não afasta desse caráter todas as demais instituições que servem ao Estado e não, em caráter temporário ou eventual, ao governante de plantão, como é o caso da Receita Federal, Polícia Federal e outras.

Assim, é descabido justificar o uso de recursos públicos, que deveriam ser carreados ao Tesouro, pela sua natureza, como o encargo legal devidos em favor da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional em razão, somente, da inscrição de débitos na dívida ativa da União, tanto para o pagamento dos honorários quanto, com maior razão, para o pagamento de indenizações a título de "complementação" de auxílio-alimentação e auxílio-saúde, e mesmo que sejam sujeitos à incidência de adicional de férias (1/3 do seu valor) ou para fins de gratificação natalina, visto que, se a verba honorária se justifica em razão do êxito nas ações judiciais e na sucumbência da parte vencida, essa renda somente existe em bases mensais e não é razoável que integre parcelas extraordinárias, que apenas dizem respeito à remuneração permanente do cargo efetivo do servidor...

Conclusão e perspectivas

A Tese finaliza com uma inusitada delegação de competência aos relatores das ações julgadas.

O item 18 expressamente diz:

"Ficam os Relatores do Supremo Tribunal Federal autorizados a decidirem monocraticamente os casos e as ações a eles distribuídos, conforme as premissas e teses ora fixadas".

O item revela que a Tese, apesar de buscar maior transparência e controle, peca por excessivo ativismo judicial, contradição explícita com sua própria jurisprudência sobre absorção de vantagens pelo subsídio, invasão de competência legislativa exclusiva do Congresso Nacional ao criar parcela remuneratória com caráter indenizatório, e supressão seletiva de verbas indenizatórias.

Ao reagir a abusos, outros por ela são cometidos, legislando em lugar do Congresso e ignorando o alerta do Min. Flávio Dino na Reclamação 88.319: indenização pressupõe ressarcimento de despesa ou direito não gozado, não mera retribuição habitual disfarçada.

A solução constitucionalmente adequada seria o próprio Congresso editar, com urgência, a lei nacional prevista no § 11 do art. 37 (como propõe o PL 6.726/2016, que aguarda o exame final pelo Senado Federal), e não o Supremo Tribunal Federal editar uma "minirreforma remuneratória" com força de tese vinculante, e que acaba por contrariar, literalmente, o próprio conceito de "limite remuneratório".

Enquanto isso não ocorrer, persiste a "hipocrisia do teto", que já apontamos em outra oportunidade.

A presente Tese, tal como redigida, mais parece ato de poder constituinte derivado do que decisão jurisdicional.

Dada a balbúrdia e insuficiência da Tese, sua amplitude e equívocos cometidos, é inevitável que embargos de declaração ou outros recursos sejam apresentados ao Supremo Tribunal Federal6. Todavia, com a delegação autoconcedida aos Relatores, não haverá, sequer, um debate entre os membros da Corte que permita que sejam solucionados de forma transparente e com respeito pleno ao devido processo legal.

Finalmente, é lícito supor que, dada a amplitude do que foi decidido, e o momento político que ora se vive, pré-eleitoral, o Congresso Nacional terá pouco ou nenhum incentivo a deliberar sobre o tema dos "penduricalhos", além da usurpação de competências em relação ao exame de questões que demandariam emenda constitucional, como o caso do alcance do regime de subsídios e a recriação de parcela de valorização do tempo de serviço – o "quinquênio".

E, sem que o debate tenha sido feito com a participação efetiva do Poder Executivo, acaba-se por ter um sério problema institucional a ser superado, que é o esvaziamento do seu papel no processo de organização administrativa do Governo como um todo, dada a iniciativa privativa que lhe é concedida pelo art. 60 da Constituição para propor leis sobre o regime jurídico dos servidores, do qual a questão da natureza de parcelas remuneratórias, e a própria aplicação do "teto", são elementos essenciais.

Mais ainda, ao decidir, o STF não se baseou em estudos aprofundados, sequer, sobre os impactos fiscais efetivos do que decidiu. Sequer há, para cotejo, memórias de cálculo que permitam aferir, com segurança, o efeito do que foi concedido, e do que foi negado pela Corte, considerando o universo de magistrados, membros de ministério público, defensores, advogados públicos e membros de tribunais de contas.

E, além de não resolver a contento a questão imoral dos penduricalhos, legitimando despesas indevidas, como é o caso do uso de fundos públicos criados exclusivamente para o custeio de honorários advocatícios para o pagamento de parcelas extraordinárias para advogados públicos, a recriação do adicional de tempo de serviço cria constrangimentos para os chefes de outros poderes, uma vez que ocorrerão movimentações de representações e sindicatos para sua extensão a todo o corpo de servidores públicos brasileiros.

Assim, o debate foi, em certa medida, "abortado" e o efeito esperado pelos membros do STF, no sentido de pacificar a questão ou mesmo de legitimar o regime de remuneração dos membros da magistratura, restou frustrado, o que resultará em ainda maior desgaste à Corte.

Resta, assim, esperar que, com maior empenho dos agentes políticos legitimados, o tema seja revisto e melhores soluções sejam apresentadas.

O texto acima expressa a visão de quem o assina, não necessariamente do Congresso em Foco. Se você quer publicar algo sobre o mesmo tema, mas com um diferente ponto de vista, envie sua sugestão de texto para [email protected].