Reforma eleitoral: Voto distrital foi adotado por 71 anos no Brasil

O presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta (Republicanos-PB), estabeleceu a adoção do sistema distrital misto como reforma prioritária para ser debatida na Casa ainda este ano. Se aprovada, a mudança marcará o início da segunda experiência brasileira com uma variação do voto distrital, utilizado em diferentes formatos desde o século 19.

O Brasil adotou o voto distrital pela primeira vez em 1855, durante o Segundo Reinado, e manteve variações do sistema até 1932, quando o primeiro Código Eleitoral instituiu a representação proporcional. Nesse intervalo de 77 anos, o modelo passou por sucessivas reformas e teve sua aplicação interrompida entre 1875 e 1881, totalizando 71 anos de vigência.

A principal diferença está na forma de distribuição das cadeiras. No sistema proporcional atualmente em vigor, os votos recebidos pelos candidatos e partidos determinam quantos representantes cada legenda pode eleger. Já no distrital, o território é dividido em regiões menores, e os eleitores escolhem representantes para cada uma delas.

O sistema distrital misto combina os dois critérios. Parte dos parlamentares seria eleita diretamente pelos moradores dos distritos, enquanto as demais vagas seriam distribuídas segundo a votação dos partidos. A proposta resgata um debate presente na política brasileira há décadas, inclusive durante a elaboração da Constituição de 1988.

Primeiro experimento: a Lei dos Círculos

O Brasil introduziu o voto distrital em setembro de 1855, por meio da chamada Lei dos Círculos, aprovada durante o Segundo Reinado. Até então, os deputados eram escolhidos por votação em toda a província, equivalente aos atuais Estados. A nova legislação dividiu as províncias em distritos eleitorais, chamados círculos, e estabeleceu a eleição de apenas um deputado por região.

O sistema era majoritário e exigia que o candidato alcançasse a maioria absoluta dos votos. Caso ninguém atingisse esse percentual, eram convocados novos turnos. A reforma buscava ampliar as possibilidades de representação de grupos minoritários e lideranças locais, que enfrentavam dificuldades para conquistar vagas nas eleições provinciais.

Um pleito depois, o modelo foi reformado. Em 1860, a Segunda Lei dos Círculos ampliou os distritos e passou a permitir a eleição de três deputados em cada um deles. A alteração reduziu a influência individual das lideranças locais e devolveu parte do controle das candidaturas às organizações políticas provinciais.

Em 1875, foi instituída a Lei dos Terços. A legislação abandonou temporariamente a divisão por distritos e restabeleceu a eleição em toda a província. Cada eleitor passou a votar em candidatos correspondentes a dois terços das vagas disponíveis, com o objetivo de reservar espaço às minorias políticas. Em 1881, a Lei Saraiva restabeleceu os distritos de um deputado e introduziu as eleições diretas para a Câmara, encerrando o sistema de escolha em dois graus.

Reformas da República Velha

A proclamação da República, em 1889, abriu novo período de alterações nas regras eleitorais. A Constituição de 1891 deixou a definição do sistema de escolha dos deputados para a legislação ordinária. Em 1892, o Congresso aprovou o retorno dos distritos de três representantes, com votação limitada a dois nomes por eleitor. Com isso, se buscava permitir que grupos minoritários conquistassem parte das vagas disponíveis em cada distrito.

Em 1904, a chamada Lei Rosa e Silva ampliou os distritos para cinco deputados, como regra geral. Os eleitores passaram a votar em quatro candidatos nessas circunscrições, enquanto a quinta vaga poderia ser conquistada pela oposição. O sistema permaneceu em vigor nas décadas seguintes, durante o período de domínio das oligarquias estaduais na política nacional.

A possibilidade de participação da oposição dependia, entretanto, das condições políticas de cada Estado. As eleições eram marcadas pelo controle das máquinas políticas estaduais, pela influência dos governantes locais e por práticas de fraude eleitoral. Frequentemente, as vagas destinadas às minorias eram ocupadas por candidatos que haviam negociado previamente seu espaço com os grupos governistas, restringindo a representação de adversários políticos.

Código de 1932 e o fim do voto distrital

A Revolução de 1930 encerrou a República Velha e levou Getúlio Vargas ao poder. Dois anos depois, o governo provisório promulgou o primeiro Código Eleitoral brasileiro, que substituiu o sistema distrital pela representação proporcional. A reforma também criou a Justiça Eleitoral, instituiu o voto secreto e reconheceu o direito de voto das mulheres.

A adoção da proporcionalidade permitiu que partidos conquistassem cadeiras de acordo com sua votação, em vez de depender exclusivamente das vitórias individuais de candidatos em determinadas regiões. O sistema de 1932 ainda continha regras de apuração majoritária para o preenchimento de sobras eleitorais, mas abandonou a divisão dos Estados em distritos menores. Esse desenho foi incorporado à Constituição de 1934.

Os motivos que levaram à escolha desse modelo permanecem objeto de debate entre historiadores e cientistas políticos. Uma das explicações mais difundidas é que a reforma buscava ampliar a participação das oposições e impedir que os grupos políticos dominantes conquistassem praticamente todas as vagas. A proporcionalidade permitiria que forças minoritárias obtivessem representação parlamentar mesmo sem vencer a disputa em determinada região.

Outra hipótese considera os interesses políticos do governo provisório, que procurava reduzir as possibilidades de retorno das antigas oligarquias ao poder. Nessa interpretação, a mudança das regras eleitorais também servia para fortalecer as forças organizadas após a Revolução de 1930 e legitimar o novo regime por meio das urnas.

Debate na Constituinte de 1988

A redemocratização recolocou o voto distrital na discussão sobre a organização do sistema político brasileiro. A proposta já havia recebido previsão constitucional em 1982, durante o governo de João Figueiredo, com a determinação de que deputados fossem eleitos pelo modelo distrital misto. A implementação dependia de regulamentação, e a regra acabou revogada em 1985, antes de ser aplicada.

Na Assembleia Nacional Constituinte de 1987 e 1988, o sistema distrital misto voltou a ser defendido como alternativa ao proporcional. A divisão das vagas entre eleições majoritárias nos distritos e votação proporcional provocou divergências entre os constituintes, especialmente quanto à representação das minorias políticas.

Os parlamentares contrários ao modelo argumentavam que a divisão territorial poderia restringir a participação de diferentes correntes políticas, favorecendo partidos com maior concentração de votos em determinadas regiões. Os defensores sustentavam que a combinação dos dois sistemas permitiria preservar a representação proporcional e fortalecer os vínculos entre eleitores e representantes, facilitando a fiscalização da atuação dos deputados.

O modelo proporcional saiu vencedor, e permanece em vigor até hoje para a eleição de deputados federais, estaduais e distritais, bem como para vereadores.

Críticas ao voto proporcional

A manutenção do sistema proporcional não encerrou o debate sobre a reforma eleitoral. Nas décadas seguintes, parlamentares e especialistas passaram a questionar principalmente a fragmentação partidária, a influência dos candidatos individualmente mais votados sobre o resultado dos partidos e as dificuldades dos eleitores para identificar seus representantes no Congresso.

O voto distrital misto voltou a ser discutido em diferentes propostas de reforma política, especialmente durante os anos 1990 e 2000. Seus defensores sustentavam que a eleição de representantes por regiões menores facilitaria a identificação dos responsáveis por defender os interesses locais. Em 2015, a Câmara rejeitou proposta de adoção do distrital misto por 369 votos contrários e 99 favoráveis, mantendo o sistema proporcional.

Parte das reformas aprovadas posteriormente procurou reduzir a fragmentação partidária sem abandonar o sistema proporcional. Em 2017, o Congresso instituiu a cláusula de desempenho, que passou a exigir votação ou representação parlamentar mínima para garantir aos partidos acesso ao Fundo Partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão. A legislação estabeleceu exigências progressivas, com patamares maiores a cada eleição, incentivando fusões e incorporações entre legendas.

Modelo "distritão"

Outra alternativa discutida no Congresso foi o chamado "distritão", que utiliza o critério majoritário sem dividir os Estados em distritos menores. Nesse sistema, cada Estado funciona como distrito eleitoral único, e as cadeiras são ocupadas pelos candidatos individualmente mais votados, independentemente do total de votos conquistado por seus partidos.

A principal diferença em relação ao sistema proporcional está na contagem dos votos. Atualmente, candidatos com grandes votações podem ajudar a eleger outros integrantes da mesma legenda. No distritão, cada candidatura depende exclusivamente dos próprios votos para conquistar uma das vagas disponíveis. O modelo elimina o mecanismo de distribuição proporcional das cadeiras entre os partidos.

A Câmara discutiu o distritão em diferentes propostas de reforma política. Em 2015, o plenário rejeitou sua adoção por 267 votos contrários e 210 favoráveis. Dois anos depois, outra proposta previa o distritão como etapa de transição para o distrital misto. O texto também foi rejeitado, por 238 votos contrários e 205 favoráveis.

Distrital misto em pauta

Hugo Motta anunciou na quarta-feira (28) que pretende colocar a mudança do sistema eleitoral em votação ainda em 2026, após reunião com dirigentes e lideranças de partidos de centro. A proposta em discussão prevê a adoção definitiva do voto distrital misto em 2034, com regras de transição para as eleições de 2030. O presidente da Câmara pretende construir acordo entre as bancadas e discutir o assunto com o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP).

O deputado defendeu que a reforma seja discutida ainda neste ano, aproveitando o período posterior às eleições gerais para negociar alterações nas regras de escolha dos representantes. A proposta alcançaria as eleições de deputados e vereadores, preservando as regras majoritárias utilizadas para a escolha de prefeitos, governadores, senadores e presidente da República.

O plano dos líderes da Câmara é instituir o novo modelo a partir de emenda constitucional. Desta forma, para entrar em vigor, a reforma precisará receber o apoio de pelo menos três quintos dos integrantes da Câmara e do Senado, em dois turnos de votação em cada Casa.