Reforma tributária pode consolidar perdas das grandes cidades

Até agosto de 2027, o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) divulgará o coeficiente que definirá quanto cada estado, município e o Distrito Federal receberá de uma grande parcela do novo imposto. O cálculo será baseado na média da receita de cada município referente à cota-parte do ICMS e ao ISS, no período de 2019 a 2026, em relação ao total dessas receitas, conforme proposto no PLP 108/2024, atualmente em tramitação no Senado Federal.

Esse índice influenciará diretamente a capacidade de financiamento dos entes federativos pelas próximas décadas. O problema é que esse período-base incorpora distorções significativas provocadas tanto pelos efeitos da pandemia quanto pela adoção de novos critérios educacionais na distribuição do ICMS.

A Emenda Constitucional 132/2023, que cria o IBS, estipula que de 2029 a 2032, 80% da arrecadação do novo imposto será distribuída aos municípios e estados com base nesse coeficiente; 15% será arrecadado conforme o destino da operação; e 5% formarão um fundo de compensação (o "seguro-receita") para os entes que mais perderem arrecadação. A partir de 2033, a fatia vinculada ao coeficiente subirá para 90% e, em 2034, começará a ser reduzida anualmente em 2%, até zerar em 2077.

Acontece que, de 2010 e 2020, as capitais haviam perdido 11,3% de participação na arrecadação global do ICMS. De 2021 a 2024, em apenas três anos, a queda foi ainda mais acentuada: 17,2%. Nos municípios com mais de 500 mil habitantes, as perdas passaram de 13,6% em uma década para 18,1% no triênio seguinte. Cidades com 200 mil a 500 mil moradores perderam 1,6% ao longo da década e 8,5% entre 2021 e 2024.

As de 100 mil a 200 mil residentes também continuaram registrando perdas: 2,2% e 2,5%, nos mesmos períodos. Por outro lado, os municípios menores - aqueles com até 20 mil habitantes - , que haviam ganhado espaço na década passada (+10,8%), ampliaram ainda mais sua fatia no período recente (+14,4%). Os de 20 mil a 50 mil residentes também intensificaram seus ganhos, subindo de +3,2% para +8,4%. Veja o estudo completo no portal multicidadesonline.com.br, na seção sobre o ICMS.

Essa tendência já era perceptível antes de 2020, impulsionada pela descentralização econômica e pelos critérios estaduais de distribuição do ICMS, que favoreciam cidades menores. A pandemia, no entanto, aprofundou o processo. Centros urbanos densos e com economia baseada em atividades presenciais sofreram mais com as restrições sanitárias, enquanto cidades menores foram menos afetadas. Entre 2019 e 2021, municípios com mais de 500 mil habitantes perderam 5,2 pontos percentuais de participação no valor adicionado, enquanto os com até 20 mil habitantes ganharam 1,9 ponto. Como 75% do ICMS era distribuído com base no valor adicionado, os efeitos da pandemia começaram a impactar os repasses em 2022, com agravamento em 2023.

Outro fator relevante foi a introdução dos novos critérios educacionais previstos na EC 108/2020, que determinou que, até janeiro de 2023, os estados deveriam aprovar a legislação que trata da distribuição dos 10% da cota-parte do ICMS aos municípios com base em indicadores de desempenho e equidade na educação. Entretanto, ao menos 12 estados - como MG, BA, CE, PA e AM - não consideraram o tamanho das redes de ensino ou da população, deslocando recursos para cidades menores. Em 10 desses estados, cerca de R$ 2,7 bilhões mudaram de destino, sendo transferidos de municípios de maior porte para os menores, o que correspondeu a 5,2% do ICMS transferido em 2023. Nos estados que levaram em conta o tamanho das redes, a redistribuição foi de apenas 0,8%.

Essa mudança compromete a equidade e o financiamento da educação pública. Sem considerar o número de matrículas ou o porte populacional, criam-se distorções na distribuição por aluno. Mesmo os municípios com melhor desempenho podem não receber os maiores repasses por estudante, desvirtuando, assim, o objetivo dos critérios educacionais.

O maior problema é que esse cenário de perdas nas cidades médias e grandes tende a ser perpetuado. O coeficiente de participação no IBS será calculado com base na receita média de ICMS e ISS entre 2019 e 2026 - exatamente o período de maior perda relativa dessas cidades. Como o coeficiente valerá por décadas, a Reforma Tributária comprometerá a capacidade financeira e a prestação de serviços das maiores cidades brasileiras - justamente onde vive a maior parte da população e onde os desafios urbanos são mais complexos.

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