Executivo versus Congresso: qual é a crise?

Escrito em parceria com Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt - economista e doutorando em Ciência Política.

A derrubada do aumento do IOF pelo Congresso Nacional rasgou as aparências e escancarou o conflito entre o núcleo do Poder Executivo e a maioria do Parlamento. Rapidamente muitos apoiadores do governo elevaram o tom e proclamaram a sabotagem do governo pelos parlamentares e a urgência de uma reação. Exigiu-se o rompimento entre os poderes, embalado que seria o governo pelo clamor das ruas contra a elite encastelada no palácio legislativo. Aqueles que reagiam tomados dessa energia atuavam sob o signo da crise, da necessidade de mudança profunda. Contudo, tal emergência precisa ser avaliada em profundidade, a fim de lhe desvelar a verdadeira face.

Há sim o início de uma crise de governabilidade. Vale dizer início porque concessões e caminhos alternativos são a alma e a regra da política democrática. Crise, diferentemente, tem-se quando há paralisia das ações do governo, em geral causada por bloqueios mútuos causados pelo antagonismo entre poderes ou pelo esgotamento dos recursos financeiros e organizativos que tais bloqueios podem acarretar na administração pública. É válido assim refletir sobre qual a natureza desse início de crise a partir de três pontos: as diferenças de ideologia política entre o Presidente da República e o Congresso, a capacidade de gestão do Poder Executivo Federal e o controle sobre o orçamento.

A composição do Congresso na atual legislatura é predominantemente de direita. Partidos inequivocamente de centro-esquerda e esquerda detêm apenas 25% das cadeiras da Câmara e 20% do Senado. O Presidente da República, alguém que se declara ora centro-esquerda, ora de esquerda tout court, possui preferências, valores e objetivos diferentes e distantes daqueles da maioria do Congresso. Muito do conflito reside nessa diferença de visões. Se um quer uma coisa, dificilmente o outro concorda.

O Congresso não é composto de uma pequena esquerda, uma pequena extrema-direita e um grupão de deputados do Centrão que não tem ideologia. Ele a possui, e é de direita em esmagadora proporção. A questão é que o Centrão nunca instrumentalizou a ideologia de modo intenso como ativo eleitoral, recorrendo a outras formas de oferta política para atrair seus eleitores. Se comparado à extrema-direita (que, essa sim, instrumentaliza a ideologia e o voto identitário como alavancas centrais de sua estratégia eleitoral), o Centrão parece anódino, insosso.

Contudo, para não deixar dúvidas sobre o papel das preferências e valores, uma recente pesquisa da Quaest apontou que 44% dos congressistas apoiam a elevação de imposto para super-ricos, 46% são contra e 10% disseram que não sabem ou não responderam, o que pode ser interpretado como "não apoio". Então, 56% do Congresso não apoia o imposto sobre os super-ricos e assim alinham suas ações aos interesses da elite e por decorrência podem ser ditos de direita, mesmo que sejam tidos como insípidos membros do Centrão.

Esse Congresso quando expressa suas preferências no âmbito das instituições, dentro de suas regras, mesmo que defendam o que você, eu e o presidente sejamos contra, é legítimo diante do ordenamento jurídico-institucional do regime democrático. O desalinhamento entre presidente e Congresso não é um erro, embora seja um problema de governabilidade.

Alguns estudiosos nos anos 80 afirmavam que nosso sistema político é propenso a crises porque o presidente e o Congresso têm origens eleitorais independentes e podem se comportar de forma diversa e antagônica. Contudo, não é plausível que nossa crise de governabilidade atual derive de um sistema que está em funcionamento desde a Constituição Federal de 1988. Há mais elementos para produzir o problema nesta conjuntura presente. Abordemos, então, alguns desses possíveis fatores que empurram o país para uma espécie de pré-crise de governabilidade.

Primeiro, a máquina do Poder Executivo compõe-se de mais de três dezenas de órgãos superiores, entre ministérios e secretarias. Fazer política pública, além de recursos financeiros, exige produção de normas e articulação entre atores. Hoje não se concebem políticas públicas eficazes que não comuniquem bem e não se coordenem bem com órgãos e níveis de governo. A entrega de benefícios aos cidadãos exige muita capacidade de articulação e organização.

Muitos analistas apontam a fragmentação do governo, que se ressente em não pequena proporção da heterogeneidade de uma coalizão ministerial que distribui poderes no primeiro escalão a dirigentes de tão diversa orientação política e administrativa. No entanto, não se tem visto o exercício da capacidade de agregação, de coordenação que deveria vir da própria Presidência (especialmente por meio da ação gerencial de sua Casa Civil). Lutas intra-governo vão à praça pública e não são aplacadas, como a agenda ambiental em que temos Marina Silva atacada por todos os lados e a econômica com Haddad sob fogo ininterrupto de seus colegas de Esplanada.

Descêssemos a políticas específicas e de menor envergadura os exemplos de atravancamentos e antagonismos de ações seriam muitos. Ainda que as presidências Lula 1 e 2 tenham sido também apoiadas por coalizões de espectro amplo, o atual governo levou ao paroxismo essa multiplicidade de pontos de vista no primeiro escalão, cada um tentando puxar a orientação do governo na direção de suas preferências.

Outro dos fatores de crise é aquilo em que se transformou a relação do Congresso com o orçamento, que combina um controle discricionário de parcela inteiramente desproporcional em relação ao conjunto das despesas e uma destinação estritamente clientelista dessa mega-parcela. Não se trata de desqualificar o direito de os parlamentares decidirem sobre o orçamento em termos de prioridades públicas, pois essa prerrogativa é da essência da democracia. No entanto, essa decisão assume hoje traços inteiramente deformados em relação ao desenho institucional da Carta Cidadã.

A primeira patologia orçamentária contemporânea reside na desproporção entre o poder do Congresso sobre o orçamento e sua responsabilidade sobre o gasto do dinheiro público. A pulverização dos recursos na forma de emendas decididas e direcionadas por cada parlamentar individualmente, sem critérios objetivos e sem a responsabilização pelo conteúdo dessa decisão, corroem a racionalidade de qualquer agenda de gestão e de desenvolvimento, a qual precisa de foco e eficiência nos gastos públicos - eficiência que é princípio constitucional da administração pública.

Não se pode fazer os serviços públicos dependerem de emendas que amanhã não serão enviadas porque o interesse eleitoral do parlamentar-decisor terá mudado; não se pode distribuir recursos entre municípios e entre cidadãos em função de uma decisão discricionária e absoluta de um agente público que não será responsabilizado por ela; não se pode cumprir as funções constitucionais da União Federal, destinadas a mobilizar recursos para necessidades coletivas de todo o país, se os recursos são distribuídos ao talante de centenas de interessados individuais.

Argumentar-se-á que todas essas distorções verificam-se também quando a distribuição dos recursos é feita pelo Executivo. Esse pseudo-argumento, porém, é no máximo uma meia-verdade: existem, sim, incentivos para os agentes políticos que ocupam postos no Executivo aplicarem a mesma lógica clientelista-localista que tem caracterizado a explosão das emendas parlamentares. Mas a solução para esse incentivo perverso não é generalizar o poder arbitrário dos agentes públicos de escolher o destino do dinheiro público - muito ao contrário, é exigir critérios objetivos, verificáveis e legítimos de priorização das despesas públicas.

Por outro lado, se alguém for responsabilizado ao final pela aplicação do dinheiro, será o ordenador de despesas do Executivo (ao contrário do parlamentar, cuja decisão alocativa individualmente adotada fica, hoje, inteiramente blindada de qualquer obrigação de prestação de contas). Mais importante, o titular do Executivo responde perante o eleitor pelo sucesso das políticas nacionais, e portanto o eleitor controla o resultado final das decisões de alocação de recursos por ele deliberadas. Se outros agentes capturam a maior parte dessas decisões, e não são escolhidos pela totalidade do eleitorado nacional, mas sim por regiões isoladas, rompe-se a mais fundamental vinculação da democracia: a do eleitor com a autoridade eleita.

Essa fragmentação da despesa em favor de aplicações de caráter local, ensejada pela expansão desse modelo de emendas parlamentares, agrava o secular problema da carência de controle e fiscalização. Se os mecanismos de integridade e verificação já têm dificuldade de controlar despesas concentradas como os gastos típicos federais, executadas por um pequeno número de grandes unidades administrativas, que dirá o acompanhamento de pequenas despesas fragmentadas entre milhares de municípios. O bom uso do dinheiro público, que não seja desviado de suas finalidades legais, que não alimente corrupção, é um valor republicano. Contudo, desvios não são a causa da crise, mas sim o volume de recursos fragmentados que hoje impedem uma gestão racional e elevam enormemente os custos de fiscalização dos recursos da União.

Por fim, a característica que tem recebido talvez mais atenção no debate público é o fato de que que o Poder Executivo "não consegue controlar o Congresso" pois, com o Fundo Eleitoral, o Fundo Partidário e as emendas parlamentares ele "não precisa mais se curvar ao Presidente da República".

De fato, um Congresso que se curva ao Poder Executivo porque precisa de dinheiro é um problema de desenho do sistema político, que ataca a divisão de poderes. Mas essa falha antiga tem exatamente a mesma origem das distorções hoje existentes: a discricionariedade arbitrária do Poder Executivo em "liberar" ou "não liberar" a despesa. Se uma determinada distribuição de recursos obedecer a critérios legítimos, transparentes e objetivos de priorização de beneficiários, e se o executor da despesa estiver vinculado ao cumprimento do orçamento (de todo o orçamento), sem poder discriminar arbitrariamente entre despesas que "pegam" e que "não pegam" (e com regras igualmente objetivas e impessoais para aplicar as contenções e contingenciamentos necessários ao cumprimento de metas fiscais), não haverá espaço para que um parlamento seja "controlado" pela via do orçamento (quando o que espera o constituinte democrático é exatamente o contrário).

Portanto, a suposta "perda de poder" do Executivo ao não poder barganhar com os legisladores o apoio parlamentar em troca de favores discricionários com o dinheiro público não é fator de crise, mas avanço civilizatório. A forma com que esse processo ocorreu, e o que se colocou em seu lugar, é que trouxe mais deturpação que aperfeiçoamento. O erro que cometemos agora é ter criado e sustentado um sistema de emendas parlamentares que não é republicano em seus valores. Se isso é combustível da crise de governabilidade atual, é uma consequência de um erro maior.

O Brasil apresenta hoje um sistema político institucionalmente problemático preenchido por atores de interesses não alinhados, o que gera uma camada a mais de dificuldade para o governo. O que assistimos não é uma crise instalada, mas atores e poderes políticos movimentando-se dentro das possibilidades do sistema, equilibrando custos e benefícios. Um debate sério deve trazer para as luzes os objetivos da nação, o que o Brasil realmente precisa para se desenvolver. Enquanto os atores apenas digladiam-se para tomar o poder e nada mais, vamos ficar trocando um problema por outro. O que nos falta atualmente é um debate público responsável sobre os rumos que queremos trilhar e porta-vozes críveis e imbuídos dessa missão.

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