O progresso e a PEC 241 - Embate entre a tradição patrimonialista e a construção da justiça social
Congresso em Foco
25/10/2016 7:50
A-A+
Ricardo de João Braga* e Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt **
A ideia de progresso, como mudança da sociedade para formas mais evoluídas, é recente na história do pensamento. Se compararmos Maquiavel a Marx, vemos que no ilustre florentino dos 1500 a sociedade tenderia a repetir formas já conhecidas em seu passado, intercalando momentos melhores e piores, sem uma direção constante de avanço. Já para o grande pensador do capitalismo, que escreveu nos 1800, a sociedade avançava sim rumo a formas superiores de organização. Entre um e outro, o mundo das ideias conheceu um salto revolucionário, e a concepção de progresso é hoje corrente e molda nossa forma de entender o mundo.
Nós que experimentamos a realidade social no curto espaço de uma vida humana, esmagados pela ideia de progresso em tudo e sob todas as formas, ficamos a procurar sinais, indícios e certezas que caminhamos para o melhor. Em certo sentido, abandonamos a perspectiva da vida eterna no céu por uma de melhora no futuro terreno - um curioso movimento no mundo das crenças. Contudo, como muito do que se procura "se acha", mesmo sem ele estar lá, acabamos criando fantasias de melhora e de progresso onde elas não estão, e esse é o gancho com a agora tão discutida PEC 241, que limita os gastos da União.
Em primeiro lugar esclarecemos que a PEC traz ideias bastante valiosas e meritórias, cabendo destacar duas principais: ela abraça o diagnóstico correto de que as despesas públicas cresceram muito nos últimos anos e também pretende atacar esse desequilíbrio (numa ação inédita!) pelo lado do gasto, e não aumentando impostos para arrecadar mais receita. Por outro lado, a entrada desse ponto na agenda - não por acaso - varre para baixo do tapete da atenção pública gargalos igualmente dolorosos e urgentes, como a leveza da tributação sobre as grandes propriedades e as rendas de capital, que fazem com que a conta da carga tributária seja cada vez mais pendurada nos mais pobres e nos rendimentos do trabalho.
O debate posto na praça tem dois extremos caricatos, ambos com alguma razão. De um lado argumentam que a PEC vai destruir avanços sociais feitos via despesa pública (como programas de assistência social, educação e saúde) e por outro lado acham que o Brasil atingirá o nirvana liberal com as finanças públicas equilibradas e até superavitárias, conseguindo debelar o deficit nominal (não o primário, o nominal!).
O primeiro argumento, de que faltarão recursos para os gastos sociais, pode ser verdadeiro. De fato não interessam muito as promessas vazadas em artigos, parágrafos e incisos prometendo garantir recursos para "prioritárias áreas sociais". O que importa realmente é a luta política das forças que desejam esse gasto versus o exército de todas as outras despesas (quase inexpugnável, a história brasileira o prova), que se desdobram em recursos para empresários ricos (lembremo-nos do nababesco BNDES), para as classes mais altas (que recebem mais recursos nos gastos de infra-estrutura urbana e serviços públicos, por exemplo) e para aqueles com mais acesso às decisões do Estado (algumas muito bem pagas carreiras do Judiciário, Legislativo e Executivo). Só com a luta política permanente gastar-se-á com os mais necessitados, ou melhor, com a verdadeira promessa de futuro do país (a educação e melhores condições de vida e desenvolvimento da classe mais pobre).
[caption id="attachment_268381" align="alignright" width="390" caption="Promessa de avanço corre o risco de se reduzir a "remendo pontual", alertam autores"]
[fotografo]Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil[/fotografo][/caption]O segundo argumento, de que o Brasil entrará num caminho de equilíbrio das finanças públicas por vinte anos, seria cômico se não fosse enganoso. Começamos com uma promessa de manutenção das regras por vinte anos, depois passou-se a dez e agora fala-se em revisão com cinco anos. O salto entre Maquiavel e Marx nos faz buscadores de progresso, farejadores de pistas de evolução, ou, talvez principalmente, patos numa mesa de promessas retóricas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, adotada no governo FHC após quatro anos de gastança, só surgiu porque não havia saída diante das diversas crises econômicas. O capitalismo internacional deu seu recado e as mentes mais realistas e pragmáticas entenderam que haviam de se curvar a alguma racionalidade no trato das finanças públicas. Com Lula, até 2007-2008, a lição ainda valia. Contudo, inicialmente com a inspiração e posteriormente sob o comando de Dilma Rousseff, um Brasil atávico voltou a mostrar-se e as finanças públicas foram destruídas no altar da cupidez política, da obtusão técnica e do arrivismo de burocratas que não cumpriram sua missão.
Nós, aturdidos, ficamos a imaginar se se quebrava então uma regra de ouro das finanças no país, pois éramos órfãos da ideia de progresso. Pusemo-nos a imaginar que a responsabilidade fiscal era um pilar de nossa estrutura de sociedade e que a irresponsabilidade rousseffiana seria apenas um solavanco num caminho inexorável de retidão orçamentária. Contudo, se voltarmos um pouco na história das finanças públicas brasileiras, vemos que se trata de vã ilusão, pois nossa trajetória é uma permanente queda de braço em torno daquilo que se quer gastar a mais sem poder: Gudin versus Whitaker, num governo Café Filho que reclamava o papel de restaurador da austeridade, Lucas Lopes tentando contenções fiscais no governo JK - epítome do desenvolvimentismo - até ser superado por Sebastião Pais de Almeida; Celso Furtado tentando ordenar algo das finanças públicas no Plano Trienal e sendo vencido pelo próprio presidente Goulart; Octávio Bulhões e Roberto Campos dando um cavalo de pau na despesa pública como bandeira do que deveria ser o pós-golpe de 1964; Delfim Netto e Reis Velloso em confrontos titânicos com Simonsen pela honra de pisar o acelerador no II PND. Sístoles e diástoles que se prolongam pelos anos 80 e início dos 90, alimentando e frustrando incontáveis planos anti-inflação.
Não dá pra ser mais realista do que isso. Um amigo professor disse que todo político brasileiro quer ser "desenvolvimentista", leia-se gastador, mas alguns não podem sê-lo. E, acrescentamos, alguns o são sem poder, como a trágica e funesta gestão Dilma Rousseff.
Mas sejamos equânimes: essa oscilação comportamental não é uma jabuticaba. É uma concepção também clássica da teoria econômica que regras fiscais, ou padrões de determinação jurídica do resultado final das decisões de finanças públicas, são um contrato que um estado nacional celebra com ele mesmo. Se ainda podem ter dentes para morder províncias e municípios em desacordo com os governos nacionais, pouca resistência teriam a uma mudança na pauta de interesses dos legisladores e presidentes nacionais.
Fala-se agora, com um certo temor reverencial, em controle de gastos por vinte anos, dez e cinco. A triste realidade que se impõe aponta em dois sentidos. O primeiro deles é que haverá controle de gastos enquanto não houver receita, simplesmente isso. Não conseguimos imaginar que a classe política brasileira que está aí não se renda ao "dinheiro na mão é vendaval". Paulinho da Viola poderia agora ser uma grande lição cívica a todos os brasileiros, deixando-nos alertas que, quando sobrar dinheiro, o Estado novamente vai entrar em outro frenesi gastador ineficiente, privilegiando de forma gorda os amigos e, com sorte, se sobrar, de forma frugal os cidadãos comuns.
A questão de fundo, que remete ao verdadeiro progresso da sociedade brasileira, é o embate entre a tradição patrimonialista versus a construção de uma sociedade verdadeiramente justa, que produza boas e abundantes oportunidades para TODOS. Simplesmente limitar a despesa pública, sem outras discussões e acordos sobre as questões mais importantes, será apenas um exercício de acomodação dos velhos interesses patrimonialistas num orçamento mais apertado. E a história mostra, novamente, que eles devem infelizmente vencer.
A segunda consequência da PEC 241 poderá ser, derivada do ponto anterior, uma reacomodação das fatias de despesas públicas (a divisão do bolo entre as diferentes áreas de atuação do estado) de forma permanente. Ao longo do tempo o estado brasileiro criou uma série de vinculações e garantias: saúde, educação e pagamento de juros. A luta política à frente pode balançar esse arranjo e construí-lo sobre outras bases. Os juros já partem livres e soltos.
Aqui a ideologia mostra seu lado insidioso, pois considerações técnicas de preservação do funcionamento do mercado de capitais, da política monetária e do financiamento público, legítimas em si mesmas, servem como pretexto retórico para que se interdite uma discussão política ampla e irrestrita sobre as decisões de gasto. A PEC 241 pode, então, construir novo patamar de divisão do bolo do gasto público, deixando necessidades sociais num status inferior ao atual. Nesse sentido, os defensores de mais gasto na educação e saúde também não ajudam muito, pois o foco é no tamanho do bolo, e as palavras gestão e eficiência são negligenciadas.
A PEC 241 deveria ensejar uma ampla reforma administrativa, mas isso nem mesmo foi cogitado. A ideologia, insidiosa por outro lado, faz com que os pregadores da "defesa do social" enganem seus prosélitos dizendo apenas que faltam recursos, quando o mau uso dos recursos já disponíveis não é atacado (que tal discutir as péssimas regras de gestão de pessoal, a fragilidade de qualquer tipo de controle, as brechas que permitem corrupção nas compras públicas, ou as prioridades duvidosas?).
Assim, o progresso e a PEC 241 são uma dança antiga, que já conhecemos os passos. O jogo retórico toca questões caras, dizendo que estamos fazendo avanços, mas outras questões importantes não são abordadas. E a promessa de avanço corre o risco de ser apenas um remendo pontual, lembrando os alertas de Maquiavel sobre o caráter contingente do desenrolar da política, pois quando o dinheiro jorrar no futuro, os mesmos cântaros patrimonialistas estarão aparando o jato, deixando poucas gotas molharem a sofrida terra sempre desprezada, o chão dos mais necessitados.
* Economista, doutor em Ciência Política. Professor do Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Câmara dos Deputados.
** Economista, mestre em Poder Legislativo pela Câmara dos Deputados. Consultor de orçamento do Senado Federal.
Mais sobre PEC 241
Mais sobre crise econômica
[fotografo]Fabio Rodrigues Pozzebom/Agência Brasil[/fotografo][/caption]O segundo argumento, de que o Brasil entrará num caminho de equilíbrio das finanças públicas por vinte anos, seria cômico se não fosse enganoso. Começamos com uma promessa de manutenção das regras por vinte anos, depois passou-se a dez e agora fala-se em revisão com cinco anos. O salto entre Maquiavel e Marx nos faz buscadores de progresso, farejadores de pistas de evolução, ou, talvez principalmente, patos numa mesa de promessas retóricas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, adotada no governo FHC após quatro anos de gastança, só surgiu porque não havia saída diante das diversas crises econômicas. O capitalismo internacional deu seu recado e as mentes mais realistas e pragmáticas entenderam que haviam de se curvar a alguma racionalidade no trato das finanças públicas. Com Lula, até 2007-2008, a lição ainda valia. Contudo, inicialmente com a inspiração e posteriormente sob o comando de Dilma Rousseff, um Brasil atávico voltou a mostrar-se e as finanças públicas foram destruídas no altar da cupidez política, da obtusão técnica e do arrivismo de burocratas que não cumpriram sua missão.
Nós, aturdidos, ficamos a imaginar se se quebrava então uma regra de ouro das finanças no país, pois éramos órfãos da ideia de progresso. Pusemo-nos a imaginar que a responsabilidade fiscal era um pilar de nossa estrutura de sociedade e que a irresponsabilidade rousseffiana seria apenas um solavanco num caminho inexorável de retidão orçamentária. Contudo, se voltarmos um pouco na história das finanças públicas brasileiras, vemos que se trata de vã ilusão, pois nossa trajetória é uma permanente queda de braço em torno daquilo que se quer gastar a mais sem poder: Gudin versus Whitaker, num governo Café Filho que reclamava o papel de restaurador da austeridade, Lucas Lopes tentando contenções fiscais no governo JK - epítome do desenvolvimentismo - até ser superado por Sebastião Pais de Almeida; Celso Furtado tentando ordenar algo das finanças públicas no Plano Trienal e sendo vencido pelo próprio presidente Goulart; Octávio Bulhões e Roberto Campos dando um cavalo de pau na despesa pública como bandeira do que deveria ser o pós-golpe de 1964; Delfim Netto e Reis Velloso em confrontos titânicos com Simonsen pela honra de pisar o acelerador no II PND. Sístoles e diástoles que se prolongam pelos anos 80 e início dos 90, alimentando e frustrando incontáveis planos anti-inflação.
Não dá pra ser mais realista do que isso. Um amigo professor disse que todo político brasileiro quer ser "desenvolvimentista", leia-se gastador, mas alguns não podem sê-lo. E, acrescentamos, alguns o são sem poder, como a trágica e funesta gestão Dilma Rousseff.
Mas sejamos equânimes: essa oscilação comportamental não é uma jabuticaba. É uma concepção também clássica da teoria econômica que regras fiscais, ou padrões de determinação jurídica do resultado final das decisões de finanças públicas, são um contrato que um estado nacional celebra com ele mesmo. Se ainda podem ter dentes para morder províncias e municípios em desacordo com os governos nacionais, pouca resistência teriam a uma mudança na pauta de interesses dos legisladores e presidentes nacionais.
Fala-se agora, com um certo temor reverencial, em controle de gastos por vinte anos, dez e cinco. A triste realidade que se impõe aponta em dois sentidos. O primeiro deles é que haverá controle de gastos enquanto não houver receita, simplesmente isso. Não conseguimos imaginar que a classe política brasileira que está aí não se renda ao "dinheiro na mão é vendaval". Paulinho da Viola poderia agora ser uma grande lição cívica a todos os brasileiros, deixando-nos alertas que, quando sobrar dinheiro, o Estado novamente vai entrar em outro frenesi gastador ineficiente, privilegiando de forma gorda os amigos e, com sorte, se sobrar, de forma frugal os cidadãos comuns.
A questão de fundo, que remete ao verdadeiro progresso da sociedade brasileira, é o embate entre a tradição patrimonialista versus a construção de uma sociedade verdadeiramente justa, que produza boas e abundantes oportunidades para TODOS. Simplesmente limitar a despesa pública, sem outras discussões e acordos sobre as questões mais importantes, será apenas um exercício de acomodação dos velhos interesses patrimonialistas num orçamento mais apertado. E a história mostra, novamente, que eles devem infelizmente vencer.
A segunda consequência da PEC 241 poderá ser, derivada do ponto anterior, uma reacomodação das fatias de despesas públicas (a divisão do bolo entre as diferentes áreas de atuação do estado) de forma permanente. Ao longo do tempo o estado brasileiro criou uma série de vinculações e garantias: saúde, educação e pagamento de juros. A luta política à frente pode balançar esse arranjo e construí-lo sobre outras bases. Os juros já partem livres e soltos.
Aqui a ideologia mostra seu lado insidioso, pois considerações técnicas de preservação do funcionamento do mercado de capitais, da política monetária e do financiamento público, legítimas em si mesmas, servem como pretexto retórico para que se interdite uma discussão política ampla e irrestrita sobre as decisões de gasto. A PEC 241 pode, então, construir novo patamar de divisão do bolo do gasto público, deixando necessidades sociais num status inferior ao atual. Nesse sentido, os defensores de mais gasto na educação e saúde também não ajudam muito, pois o foco é no tamanho do bolo, e as palavras gestão e eficiência são negligenciadas.
A PEC 241 deveria ensejar uma ampla reforma administrativa, mas isso nem mesmo foi cogitado. A ideologia, insidiosa por outro lado, faz com que os pregadores da "defesa do social" enganem seus prosélitos dizendo apenas que faltam recursos, quando o mau uso dos recursos já disponíveis não é atacado (que tal discutir as péssimas regras de gestão de pessoal, a fragilidade de qualquer tipo de controle, as brechas que permitem corrupção nas compras públicas, ou as prioridades duvidosas?).
Assim, o progresso e a PEC 241 são uma dança antiga, que já conhecemos os passos. O jogo retórico toca questões caras, dizendo que estamos fazendo avanços, mas outras questões importantes não são abordadas. E a promessa de avanço corre o risco de ser apenas um remendo pontual, lembrando os alertas de Maquiavel sobre o caráter contingente do desenrolar da política, pois quando o dinheiro jorrar no futuro, os mesmos cântaros patrimonialistas estarão aparando o jato, deixando poucas gotas molharem a sofrida terra sempre desprezada, o chão dos mais necessitados.
* Economista, doutor em Ciência Política. Professor do Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Câmara dos Deputados.
** Economista, mestre em Poder Legislativo pela Câmara dos Deputados. Consultor de orçamento do Senado Federal.
Mais sobre PEC 241
Mais sobre crise econômica
