Um Parlamento mais forte e mais representativo?

É cada vez mais comum ouvir que o Congresso Nacional se fortaleceu nos últimos anos, com maior protagonismo no processo decisório e na sua relação com o Executivo. No entanto, é crucial questionar se esse fortalecimento institucional também tem ampliado a representatividade das Casas Legislativas.

Desde a redemocratização, o Congresso tem sido uma instituição importante para a estabilidade do processo decisório no Brasil, ainda que sob forte liderança do Executivo. Na última década, porém, ampliou sua participação tanto na produção de leis quanto na política distributiva, o que tem redefinido sua relação com os demais Poderes. Diante desse novo cenário, é fundamental discutir de que modo essas mudanças afetam o desempenho da instituição, mas também como alteram os incentivos e as oportunidades de atuação parlamentar.

Esse fortalecimento do Legislativo tem sido impulsionado por movimentos internos. O Congresso atou as próprias mãos em busca de maior autonomia frente ao Executivo. Criou novas regras para forçar o Congresso a deliberar sobre temas do Executivo, como, por exemplo, as medidas provisórias (EC 32/2001) e os vetos presidenciais (RCN 1/2013). Ao mesmo tempo, estendeu o alcance de seus próprios braços: conquistou mais controle sobre o orçamento (EC 86/2015; 100, 102 e 105 de 2019), alterou regras internas, reduzindo o poder de obstrução parlamentar, e acelerou a tramitação de suas próprias agendas legislativas.

Duas condições recentes impulsionaram ainda mais essas mudanças: a presidência politicamente fraca de Jair Bolsonaro e a pandemia de Covid-19. Sob essas condições, foi o Congresso quem liderou a adoção de medidas emergenciais e de mitigação dos efeitos da pandemia. Para dar respostas rápidas e evitar medidas unilaterais do Executivo, o Congresso alterou as suas regras para manter, mas também acelerar, as suas votações, aumentando o poder discricionário dos presidentes das Casas.

O aprendizado foi rápido e as mudanças se revelaram duradouras. O Sistema de Deliberação Remota (SDR), uma solução emergencial e excepcional para assegurar o funcionamento do Congresso durante a pandemia, foi incorporado à rotina das Casas. Porém, não houve a incorporação do SDR aos regimentos internos, que continua a ser usado com fundamento na legislação emergencial, e aspectos do dia a dia estão sendo regulados por meio de regulamentos internos, nas mãos dos Presidentes das Casas Legislativas, sem passar pelo crivo do Plenário, o que demanda atenção, pois a experiência tem revelado efeitos positivos, mas principalmente negativos, como discutido por Amaral.

A deliberação remota ou híbrida acelera o processo legislativo e facilita a formação de maiorias em Plenário. Sem regulação clara, seu uso estratégico pelos presidentes das Casas pode adicionar imprevisibilidade ao processo deliberativo e reduzir oportunidades para expressão de dissenso e debate. Exemplo disso foi a atuação de Arthur Lira, na presidência da Câmara dos Deputados, para flexibilizar o uso do SDR e definir quando a presença dos deputados em Brasília seria requerida ou dispensada.

A previsibilidade e a regularidade do processo deliberativo são condições fundamentais para o exercício da representação política, tanto para a atuação dos parlamentares quanto para a transparência das ações do Congresso perante a sociedade. No entanto, alguns indicadores sugerem um cenário distante disso. Na Câmara dos Deputados, a média anual de sessões deliberativas, que havia crescido entre 2015 e 2018, vem caindo desde então. Nos dois primeiros anos (2023-2024) da atual legislatura (57ª), registrou-se a menor média desde 2003: 99,5 sessões deliberativas por ano, quando a média de sessões deliberativas por ano, considerando os dois primeiros anos das legislaturas anteriores, foi de 142,50 (2019/2020), 203,50 (2015/2016), 164,50 (2011/2012), 178 (2007/2008) e 152,50 (2003/2004), ou seja, queda de 30% se comparada com os dois anos da legislatura anterior (56ª: 2019/2020).

Paralelamente, o controle estratégico da agenda legislativa pelos presidentes das Casas parece ter se ampliado, sobretudo com o aumento da frequência de sessões deliberativas extraordinárias e a quase extinção das sessões deliberativas ordinárias. Na Câmara dos Deputados, o número de sessões extraordinárias convocadas se intensificou a partir de 2007, que passaram a ser exclusivas desde a adoção do Sistema de Deliberação Remota (SDR) em 2020.

Essas condições exigem atenção, principalmente em um contexto em que a retórica da celeridade tem patrocinado mudanças que restringiram o uso de procedimentos cruciais para a manifestação do dissenso e aprofundamento do debate na arena parlamentar. A resolução 21/2021, da Câmara dos Deputados, aumentou ainda mais o controle do presidente da Casa sobre o timing e uso da palavra nas sessões deliberativas, bem como restringiu o uso de procedimentos regimentais fundamentais para a atuação de deputados individuais e da minoria parlamentar.

Essas mudanças recentes não se limitam ao processo legislativo. Elas se articulam a um reposicionamento do Congresso na política distributiva. Ao mesmo tempo em que reduzem o poder deliberativo dos parlamentares, o Congresso tem ampliado sua força distributiva, sobretudo por meio do crescimento expressivo das emendas orçamentárias. A atenção à produção de leis e à alocação de recursos não é, em si, incompatível. No entanto, em um Congresso onde o conteúdo das leis é definido por poucos e os recursos são amplamente pulverizados, o centro de gravidade da atuação parlamentar tende a se deslocar. Não é trivial o risco de que os incentivos ao particularismo sejam reforçados, ao passo que se enfraquece o engajamento dos parlamentares na construção e negociação de políticas públicas relevantes e estratégicas para o País.

O fortalecimento do Congresso é importante para a democracia, mas seus ganhos institucionais podem ser ambíguos se seu protagonismo e celeridade forem obtidos ao custo de restringir a expressão do dissenso e o debate. O processo legislativo é, por excelência, o espaço da disputa democrática. Quando esse espaço se fecha ou se esvazia, a força do Congresso corre o risco de se tornar opaca distante das demandas dos eleitores e cada vez mais insulada em seus próprios interesses.

O texto acima expressa a visão de quem o assina, não necessariamente do Congresso em Foco. Se você quer publicar algo sobre o mesmo tema, mas com um diferente ponto de vista, envie sua sugestão de texto para [email protected]