Congresso abre novo front de disputa

Escrito em parceria com Alessandra Costa.

A relação entre o governo Lula e o Congresso Nacional atingiu novo patamar de instabilidade no recente episódio do decreto presidencial 12.499/2025, conhecido por decreto do IOF (Imposto sobre Operações Financeiras). Em decisão fast-tracked, o Congresso sustou os efeitos do ato normativo, desencadeando um processo de judicialização que mobilizou tanto a oposição quanto os governistas. O Supremo Tribunal Federal (STF), através do relator, ministro Alexandre de Moraes, apresentou uma proposta heterodoxa de conciliação entre as partes. Fracassada essa tentativa, coube ao magistrado definir, de um lado, pelo restabelecimento parcial da eficácia do decreto presidencial e, de outro, pela inconstitucionalidade da incidência do IOF sobre as chamadas operações de "risco sacado", mantendo a sustação imposta pela maioria parlamentar a essa parte da decisão.

O que poderia ser descrito nos moldes de um evento ordinário da operação do sistema de freios e contrapesos entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário foi lido como uma emblemática derrota do governo e uma confrontação ostensiva por parte do Congresso. A sustação de um decreto regulamentar por ampla maioria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal sinalizou, para muitos, um ponto de virada na já tensa relação com o governo. O próprio presidente encarou esse momento como um divisor de águas, na seguinte declaração pública: "Mas, se eu não entrar com recurso no poder Judiciário, se eu não for à Suprema Corte, eu não governo mais o país. Esse é o problema. Cada macaco no seu galho. Ele legisla, e eu governo."

O que tornou esse episódio, de fato, emblemático? O quase ineditismo do Congresso de sustar um decreto regulamentar, o que não ocorria desde 1992; a celeridade da decisão ou o tamanho da maioria que a aprovou? Essas são nuances centrais deste evento, mas o que o torna realmente emblemático é o fato de revelar que as batalhas do Congresso para reconfigurar a relação Executivo-Legislativo estão chegando a novos fronts. Neste caso, o das competências administrativas do Executivo.

Conflito e acomodação de interesses na produção de leis são parte do jogo no presidencialismo. No Brasil, a atuação do presidente no processo legislativo e na definição da agenda congressual é ainda mais acentuada, em razão das várias prerrogativas para legislar com as quais conta. A interação entre os Poderes na produção legal torna-se mais visível e corriqueira aos olhos tanto dos cidadãos quanto dos atores políticos.

Mas o presidente conta com poderes amplos na tomada de decisões em outra esfera, a administrativa. Esse é um campo em que o Executivo tem competência exclusiva em diversas matérias, cuja provisão constitucional não se deu por acaso. Uma parcela importante da gestão pública reside na capacidade presidencial de mobilizar sua prerrogativa de editar decretos para regulamentar as leis, de forma a garantir a sua fiel execução; e edição de decretos autônomos, que não dependem de legislação prévia e definem as diretrizes e ordenamento das atividades do Estado. Ambos decorrem de prerrogativas constitucionais do Executivo, previstos no Artigo 84 da Constituição Federal Brasileira.

As decisões administrativas não são imunes ao conflito e à divergência entre os Poderes. A própria Constituição, se por um lado delega prerrogativas ao Executivo, por outro prevê a possibilidade do Congresso suspendê-las no caso de exorbitação do uso do poder regulamentar do presidente. Mas a decisão de sustar as novas regras do IOF sob o argumento de abuso da discricionariedade presidencial sinaliza a disposição de conter, de forma mais ostensiva, a capacidade de governar do presidente Lula. Os movimentos para neutralizar as ações presidenciais já vinham ocorrendo com as Medidas Provisórias (MPVs). A tática de deixar essas proposições perderem eficácia legal por falta de deliberação dentro do prazo constitucional tem se tornado corriqueira nos últimos governos, mas ainda mais acentuada no atual. Neste 3º mandato de Lula, cerca de 40% das MPVs não-orçamentárias perderam eficácia. Agora, a sustação do decreto do IOF parece sinalizar que as decisões administrativas também estão na mira do Congresso.

Essa conjuntura impõe um desafio para a política brasileira. O controle mútuo entre os Poderes é pilar do presidencialismo em democracias. Mas isso não implica diluir fronteiras e minar a autonomia de cada Poder no que singulariza sua posição institucional. A movimentação do Congresso para limitar a ação do Executivo em sua esfera natural, da administração pública, e lançar o Judiciário em tais embates, representa um sinal importante do alcance da reconfiguração das relações entre os Poderes em curso no país.

Os riscos de uma atuação sistemática do Congresso para restringir a capacidade presidencial de gestão administrativa incluem a paralisia para implementar e gerir ações governamentais. Tornar o governo menos capaz de "entregar" políticas pode produzir resultados ambivalentes, como mostrou a reação popular à decisão do Legislativo. Dados do instituto de pesquisa Quaest revelam que 61% das menções ao tema nas redes sociais, entre 24/06 (um dia após o anúncio do aumento do imposto pelo governo) e 04/07 dirigiam críticas ao Congresso, adotando um tom discursivo negativo em relação ao Parlamento e apartando a imagem de Lula do evento.

Avançar a disputa política para o campo das decisões administrativas do Executivo pode abrir uma nova página na relação entre os Poderes e na própria configuração do presidencialismo brasileiro. Cabe, entretanto, ponderar que tais prerrogativas têm sido decisivas para a governabilidade e a capacidade do governo de entregar políticas que são pilares da democracia e dos direitos dos cidadãos no Brasil.

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