União prevê perda anual de R$ 9 bi e pede rejeição de lei de royalties

A Advocacia-Geral da União (AGU) pediu ao Supremo Tribunal Federal (STF) que derrube a lei que redistribui royalties e participações especiais do petróleo entre Estados e municípios produtores e não produtores. Em memorial enviado à Corte às vésperas do julgamento marcado para esta quarta-feira (6), o órgão afirma que a União pode ter perda de receita de cerca de R$ 9 bilhões por ano se a norma for considerada constitucional e passar a produzir efeitos.

Veja a íntegra do memorial da AGU.

O caso envolve a Lei 12.734/2012, aprovada pelo Congresso para alterar os critérios de divisão das receitas do petróleo. A norma está suspensa desde 2013 por decisão liminar da ministra Cármen Lúcia, relatora das ações. O julgamento reúne as ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) 4916, 4917, 4918, 4920 e 5038.

A manifestação da AGU acrescenta um novo componente fiscal à disputa. O debate vinha sendo tratado principalmente como uma queda de braço entre Estados produtores, como Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo, e entes não produtores, que defendem uma divisão mais ampla dos recursos. O novo documento mostra que o governo federal também vê impacto direto no caixa da União.

O que a AGU defende

A AGU sustenta que os dispositivos questionados devem ser declarados inconstitucionais. O argumento central é que royalties e participações especiais têm natureza compensatória ou indenizatória. Na visão do órgão, esses recursos devem beneficiar os entes que suportam os impactos sociais, econômicos e ambientais da exploração de petróleo e gás.

No memorial, a União afirma que a Constituição assegura aos entes produtores participação no resultado da exploração ou compensação financeira pela atividade. Segundo a AGU, a lei de 2012 reduziu indevidamente a fatia da União e dos produtores e criou fundos especiais para direcionar recursos a Estados e municípios não produtores.

O órgão também afirma que a fixação de limites máximos para o recebimento de royalties e participações especiais pelos produtores rompe a relação entre exploração e compensação. Para a AGU, a compensação deve guardar equivalência com o impacto provocado pela produção.

Risco de cobrança retroativa

O trecho de maior impacto financeiro está na estimativa da Secretaria do Tesouro Nacional anexada ao memorial. A AGU afirma que eventual validação da lei, com revogação retroativa da liminar de 2013, retiraria cerca de R$ 9 bilhões anuais da União, com base nos parâmetros macroeconômicos do Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do primeiro bimestre de 2026.

Além da perda anual, a AGU alerta que uma decisão com efeitos retroativos obrigaria o poder público a revisar todos os valores distribuídos desde 2012, recalcular receitas e fazer compensações entre entes federativos. O órgão classifica esse cenário como de "elevada complexidade técnica" e aponta "risco de judicialização".

Estimativas da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), anexadas ao processo, indicam que a União poderia ter de ressarcir R$ 57,27 bilhões em valores principais, sem correção. Para os Estados produtores, a estimativa agregada chega a R$ 87,84 bilhões. Somados, os valores potenciais passam de R$ 145 bilhões, sem atualização monetária.

Pedido alternativo

A AGU pede que o STF declare a inconstitucionalidade das mudanças feitas pela Lei 12.734/2012. Mas, caso a Corte valide a norma, o órgão solicita a modulação dos efeitos da decisão.

Na prática, a União quer que eventual mudança só valha daqui para frente. O memorial pede que sejam preservados os efeitos da liminar de 2013, para que União, Estados e municípios produtores não sejam obrigados a devolver valores recebidos desde então. A AGU também pede que a nova regra não seja aplicada a contratos celebrados antes da vigência da lei.

O órgão argumenta que, sem essa cautela, haveria risco de desorganização fiscal e federativa. No memorial, a AGU menciona a necessidade de evitar o "colapso financeiro" de Estados e municípios produtores.

Disputa começou em 2012

A Lei 12.734/2012 foi aprovada pelo Congresso para ampliar a participação de Estados e municípios não produtores nas receitas de royalties e participações especiais. A então presidente Dilma Rousseff vetou parcialmente o texto, alegando contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade. O Congresso derrubou o veto, e a nova regra entrou em vigor.

Em 2013, Cármen Lúcia suspendeu os principais dispositivos da lei em ação movida pelo governo do Rio de Janeiro. Desde então, prevalece o modelo anterior, mais favorável à União e aos entes produtores.

O caso chegou a ser enviado, em 2023, para tentativa de conciliação no STF. Sem acordo definitivo, voltou ao Plenário.

O que está em jogo

Estados e municípios não produtores defendem que a lei de 2012 torna a partilha mais equilibrada e ajuda a reduzir desigualdades regionais. A Confederação Nacional dos Municípios (CNM), que atua pela validação da norma, afirma que a indefinição já gerou perda estimada de R$ 121 bilhões para municípios não produtores.

Os produtores, por outro lado, alegam risco fiscal. O Rio de Janeiro é o principal interessado na manutenção do modelo atual. A Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan) estima perdas anuais de R$ 8 bilhões para o Tesouro estadual e de R$ 13 bilhões para municípios fluminenses em caso de mudança.

Pelas regras previstas na lei de 2012, a participação da União nas participações especiais cairia de 50% para 46%. Estados e municípios produtores passariam de 50% para 24%. Estados e municípios não produtores, que hoje não recebem essa receita, passariam a ficar com 30%.

O que o STF vai decidir

O Supremo terá de definir se o Congresso podia redistribuir royalties e participações especiais da forma prevista na Lei 12.734/2012.

Se a Corte considerar a norma inconstitucional, permanece o modelo atual. Se validar a lei, a partilha poderá mudar em favor de Estados e municípios não produtores.

Nesse caso, o ponto mais sensível será a modulação: os ministros terão de decidir se a nova regra valerá apenas daqui para frente ou se produzirá efeitos sobre valores acumulados durante os 13 anos de suspensão.

Para a União, o julgamento deixou de ser apenas uma disputa entre Estados. O governo federal afirma que também pode perder receita bilionária e que uma aplicação retroativa obrigaria a refazer mais de uma década de pagamentos.